20080917
Asociaciones de inmigrantes e identidades extranjeras: el caso de la Colectividad Boliviana de Escobar Cynthia Pizarro CONICET-UCCOR, Buenos Aires.
Introducción
A partir de la década de 1990, los inmigrantes bolivianos cobraron mayor visibilidad en la agricultura periférica de la Ciudad de Buenos Aires (Benencia 1999 y 2002, Attademo 2006, entre otros) . Esta visibilidad se relaciona tanto con los aspectos simbólicos de los procesos identitarios como también con los contextos socio-económicos en los que estos procesos se articulan. Así, en un contexto nacional y regional en donde se comenzaron a sentir los impactos del ajuste neoliberal relacionados con la precariedad laboral y el aumento de la pobreza, el supuesto mito del melting pot que sostenía la imaginarización de una sociedad nacional blanca y europea (Briones, 2002) fue puesto en jaque nuevamente .
El Partido de Escobar es parte del Área Metropolitana de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, capital de la República Argentina, y está ubicado en la zona norte de la Provincia de Buenos Aires. En los últimos años su importancia relativa en el conjunto de la producción del área hortícola bonaerense disminuyó, lo que puede apreciarse –entre otras cosas- en la menor cantidad de explotaciones hortiflorícolas en comparación con las de los partidos de La Plata, Florencio Varela y Berazategui. En el Partido de Escobar se ha producido durante los últimos 20 años una ampliación del ejido urbano que se caracteriza por la construcción de countries y barrios privados en donde residen habitantes de muy alto poder adquisitivo. Este proceso se ha desarrollado sin la regulación de la Municipalidad local y, según el punto de vista de algunos escobarenses, con la anuencia de las autoridades gubernamentales locales en consonancia con la orientación ideológica de derecha del partido al que pertenecen.
Es en este contexto de una sociedad local urbana, moderna y blanca que se imagina a sí misma como el prototipo de la argentinidad del primer mundo que se ha articulado un contingente poblacional proveniente de comunidades rurales del altiplano boliviano, principalmente del Departamento Potosí, que alcanza en la actualidad aproximadamente 150.000 personas (Mampel, 2000). Los primeros inmigrantes bolivianos llegaron al partido de Escobar en la década de 1970, insertándose como mano de obra en las quintas frutihortícolas que estaban ubicadas en distintas áreas del partido, cercanas a las ciudades de Escobar y Matheu. Con el correr del tiempo y al ritmo de las modificaciones territoriales locales, también incursionaron en el comercio informal. Si bien en la actualidad algunos de los bolivianos residentes en Escobar consideran que sus apuestas migratorias fueron exitosas, ya que lograron ingresos que excedían con creces a aquellos que podían obtener en sus comunidades de origen, esto no quiere decir que consideren -o sean considerados- parte de la sociedad local.
De hecho, si uno camina por la ciudad de Escobar puede observar que algunos aspectos substanciales de la ciudadanía social, -como el derecho a cierta seguridad, a compartir la herencia social y a vivir de acuerdo a las pautas culturales propias, entre otras cosas (Pereyra, 2005)- no son parte de la vida cotidiana de los inmigrantes bolivianos. De hecho, el umbral de tolerancia para con ellos es muy bajo, lo que hace que muchos eviten transitar por este espacio público y, cuando lo hacen, oculten o minimicen ciertos marcadores visibles de su bolivianidad como el idioma quechua o la vestimenta, ya que se convertirían en indicadores objetivos de la pertenencia a una identidad extranjera subalterna que es estigmatizada por la sociedad local.
Sin embargo, estos marcadores se vuelven más visibles en el Barrio Lambertuchi (conocido también como Barrio Lucchetti) que está ubicado a sólo 3 kilómetros del centro de la Ciudad de Escobar. En este barrio se encuentra la sede de la Colectividad Boliviana de Escobar, institución que se materializa en tres instalaciones de gran envergadura: la Feria de Ropa, el Mercado Frutihortícola y el Polideportivo. Esta asociación civil, que nuclea a los residentes bolivianos en el Partido de Escobar y áreas aledañas, surgió a principios de la década de 1990 con el objeto de “aunar fuerza” para “representar” a los “paisanos” ante las autoridades locales y contrarrestar los efectos de la “discriminación”.
En esta ocasión presentaré el avance de una investigación sobre la Asociación Civil Colectividad Boliviana de Escobar. Entre agosto de 2006 y marzo de 2007 he realizado trabajo de campo etnográfico a través de observación participante durante mi estadía en el Barrio Lambertuchi y de entrevistas en profundidad realizadas a distintos agentes sociales involucrados con la Asociación: socios de distintos años de antigüedad, lugar de procedencia, género, edades, inserción laboral y jerarquía en la institución; y, no socios tanto bolivianos como argentinos. Consideraré especialmente los relatos de mis interlocutores sobre la historia de la institución, tomando en cuenta que los mismos fueron re-presentaciones del pasado que los narradores realizaron desde el presente de la enunciación.
Focalizaré este análisis en las relaciones entre los procesos de comunalización (Brow, 1990) que articulan los inmigrantes transnacionales en las sociedades de destino y la emergencia de identidades que remiten a su condición específica de extranjeros, en el caso de la Asociación Boliviana de Escobar. Señalaré las maneras en que los bolivianos se han articulado –antes que integrado, asimilado o aculturado- en la sociedad de Escobar. Así, consideraré a las migraciones como complejos procesos de hibridez y heterogeneidad cultural en los que los inmigrantes ponen en juego un capital social y cultural conformado por redes de parentesco y de paisanaje, rituales y ceremonias, éticas y saberes locales, en el marco de las diversas estrategias de sobrevivencia y desarrollo material y simbólico que implementan en los espacios sociales en los que se articulan.
A continuación exploraré los aspectos de esta asociación de inmigrantes que conllevaron a su surgimiento y a su reconocimiento actual como “una de las colectividades bolivianas más importantes en la Argentina”. Plantearé que su emergencia fue posible merced a la institucionalización de redes de parentesco y paisanaje preexistentes. Analizaré el proceso de crecimiento de la asociación en relación al aumento de su visibilidad en el espacio económico, social, político y simbólico local. Por otra parte, argumentaré que su búsqueda de mejores condiciones de inserción material y simbólica en la sociedad receptora se vincula con la apelación a una identidad proactiva que se articula a partir de la clave ‘condición de extranjería’ disputando las definiciones hegemónicas de ciudadanía, derechos humanos, legalidad e informalidad.
El mito de fundación
Es sugerente el hecho de que la mayoría de los socios de la Colectividad Boliviana de Escobar hayan coincidido en plantear que la misma se originó en 1991 a partir de que un “paisano” mató, en “defensa propia”, a un “delincuente” que lo había asaltado. Es decir, el mito de fundación de la organización está vinculado a un acontecimiento traumático en términos de la articulación de los inmigrantes bolivianos en la sociedad local.
Cabe preguntarse por qué se marca desde el presente de la enunciación la “formalización” de la entidad a partir de la organización de los bolivianos residentes en la zona para defender a un “paisano” que fue víctima de un hecho delictivo y, también, por qué se señala que esta situación de “inseguridad” se debía a actitudes discriminatorias y xenofóbicas por parte de los “gringos” o argentinos.
La vulnerabilidad de los residentes bolivianos de la zona norte del área hortícola bonaerense frente a prejuicios discriminatorios y hechos violentos por parte de los habitantes locales no-bolivianos ha tenido picos de recrudecimiento en distintos momentos desde fines de los 1980s hasta la actualidad en relación a diversas situaciones económicas, sociales y políticas locales y nacionales (Benencia, 2002). En el presente de la enunciación de los relatos, situaciones de “maltrato” similares habían recrudecido en el Partido de Escobar a través de secuestros, asaltos y otro tipo de “discriminaciones” tanto hacia los residentes bolivianos de manera individual como hacia la Asociación como colectivo social.
Por otra parte, en estos relatos se señala que sólo a través de la “formalización” de la Colectividad podrían poner en conocimiento de las autoridades gubernamentales, tanto argentinas como bolivianas, su situación de vulnerabilidad como “bolivianos” frente al “maltrato” de los “delincuentes”. Así, se marca como fecha de fundación de la asociación, de “formalización” de la misma, al momento en que la misma obtuvo su “personería jurídica” y su “estatuto”. Se reconoce como “fundadores” e “ideólogos” a quienes fueron los miembros de la primera comisión directiva de la entidad reconocida legalmente como tal por las instituciones argentinas.
Sin embargo, esta forma organizativa que se inició en 1991 no fue la primera. Tal como lo relatan distintos entrevistados, había habido intentos previos de organización en el área que fueron motorizados por algunos de quienes posteriormente serían parte de la organización “formalizada”. Estos intentos previos dan cuenta de que las redes locales de parentesco y paisanaje ya estaban congregando a los inmigrantes bolivianos en distintos ámbitos de socialización que conllevaron una mayor visibilidad en el espacio público, lo que fue una condición necesaria para la emergencia de la organización.
Redes de parentesco y paisanaje, ámbitos de socialización y espacio público
Como dije más arriba, a partir de la década de 1970 los inmigrantes bolivianos comenzaron a trabajar en las quintas de la zona norte del área hortícola bonaerense, ubicadas en distintas áreas de los partidos de Escobar y de Pilar. Lo hacían como “tanteros” y “medieros” para “patrones” portugueses o italianos, pero también algunos de los que llegaron más tempranamente ya habían logrado, para fines de los 1980s, “trabajar por su cuenta” como arrendatarios y contratar, a su vez, a medieros o tanteros .
El reclutamiento de la mano de obra boliviana en las “quintas” se daba a través de redes familiares y de paisanaje que operaban de distintas maneras . Por ejemplo, quienes eran inmigrantes permanentes y trabajaban como “medieros” mandaban a llamar a sus familiares para que “ayuden” en los períodos de mayor trabajo o para que trabajen como “medieros”. También, los inmigrantes temporales comentaban “lo bien que se trabaja en Buenos Aires” cuando volvían a Bolivia, lo que llevaba a familiares o vecinos a iniciar sus apuestas migratorias en la producción frutihortícola de la zona. Otra posibilidad era que quienes lograban “trabajar por su cuenta” fueran personalmente o “mandaran a buscar” gente a Bolivia para trabajar para ellos. Por otra parte, “el boliviano” era muy “cotizado” por ser considerado muy buen “trabajador”, lo que llevó a que incluso inmigrantes que llegaban a la estación de Retiro llevados por las ganas de conocer la ciudad de Buenos Aires, se arriesgaran a ir hacia Escobar a probar suerte y, en el término de dos días, consiguieran trabajo con sólo recorrer las quintas y preguntar si había trabajo.
Pero las características de la vida cotidiana no permitían que los “quinteros” transitaran otros espacios más allá de las quintas durante los días “privados”, es decir, de lunes a sábado. Esto se debía a una conjunción de distintos factores: el ritmo de trabajo “de sol a sol”, el temor debido a su condición de “indocumentados”, las artimañas de los “patrones”, la ubicación de las “quintas” que se encontraban lejos de los centros urbanos de Pilar o Escobar, o el desconocimiento de los códigos comunicacionales locales de los “argentinos”, entre otros.
Sin embargo, los días domingos eran los momentos en que algunos “quinteros” se relacionaban más allá de los límites de las quintas. Los campeonatos de fútbol y las actividades religiosas propiciaban el encuentro en espacios cercanos a las mismas, localizados en lo que actualmente es el Barrio Lambertuchi. Así, se organizaron equipos de fútbol, conformados por quienes trabajaban en una misma quinta o por quienes provenían de un mismo pueblo o comunidad. Estos equipos de fútbol se juntaban a jugar los domingos por la tarde en un campo “prestado” primero y, luego, en uno “alquilado”. Por otra parte, el domingo por la tarde también era el momento en que los fieles de una de las iglesias evangélicas que hoy existen en la zona se congregaban en el galpón de su pastor, ubicado en el mismo barrio, muy cerca de los campos en los que se jugaba al fútbol.
Era el domingo por la tarde el momento en que se circulaba información de diversos tipos: quién necesitaba gente para trabajar y en dónde, si había llegado algún conocido, qué dificultades había en la relación con los argentinos, entre otras tantas cosas. Pero también se afianzaban las redes de parentesco y paisanaje a través de la organización de actividades vinculadas con los campeonatos de fútbol (conseguir un espacio para hacerlo, comprar los trofeos, convocar a los equipos) y con las celebraciones religiosas (disponer de un espacio y convocar a los fieles) que implicaban la relación no sólo de los “paisanos” entre sí, sino también de éstos con el resto de los vecinos del Barrio Lambertuchi y de Escobar.
Junto con estos eventos, realizados en espacios muy cercanos entre sí, comenzaron a desarrollarse otras actividades en las que además de información y relaciones sociales también circulaban bienes. Así, mientras los futbolistas jugaban y los fieles salían de los encuentros religiosos, algunos “paisanos” se instalaban alrededor de las canchas de fútbol para vender comidas y bebidas “típicas” de Bolivia. Poco a poco, la cantidad de estos vendedores fue aumentando hasta que se formó una feria en una de las calles del barrio en donde no sólo se vendían refrigerios sino también ropa y verdura.
Por un lado, se congregaron en un espacio fijo los vendedores ambulantes que recorrían las quintas ofreciendo a los trabajadores diversos artículos tales como ropa y enceres debido a que éstos no iban al centro de Escobar para adquirirlos. Por otro lado, también algunos de los “quinteros” aprovecharon la ocasión de vender localmente las verduras que producían, lo que era beneficioso tanto para los que habían logrado “ponerse por su cuenta” pero que tenían dificultades para comercializar sus productos en los mercados regionales, como para algunos “medieros” que lograban ocultar parte de la cosecha y sacarla de las quintas para comercializarla por su cuenta sin que los patrones se dieran cuenta .
Estas actividades comerciales también conllevaron el afianzamiento de las redes de parentesco y paisanaje ya que la institucionalización gradual de la feria requirió de una organización del espacio (conseguir un lugar y distribuir los puestos de los feriantes) y del tiempo (determinar los horarios y días de funcionamiento según los rubros: venta de verduras los días “privados” y venta de ropa los días domingos). Por otra parte, la feria constituyó un ámbito de socialización que concentraba a los residentes bolivianos en la zona y que produjo un aumento de visibilidad ante los habitantes no bolivianos del barrio y las autoridades locales. Así, algunos vecinos comenzaron a quejarse por la “suciedad de las calles”, la policía corría a los feriantes porque “no podían vender en la vía pública”, y la municipalidad local trataba de control y regular el funcionamiento de un emprendimiento comercial eminentemente informal.
Hasta aquí he señalado que a fines de la década de 1980 los bolivianos residentes en el partido de Escobar y en algunas zonas del partido de Pilar se congregaban en el Barrio Lambertucchi para realizar distintas actividades tales como campeonatos de fútbol, celebraciones religiosas y compra-venta de bienes. Estas actividades, en la medida en que fueron convocando a mayor cantidad de “paisanos” y no-paisanos, requirieron de una mayor organización para su funcionamiento interno y para relacionarse con el contexto local.
La movilización de trayectorias y capitales sociales
He dicho que antes de la “formalización” de la Colectividad Boliviana de Escobar hubo otros intentos de organización. Hacia mediados de 1985 los campeonatos de fútbol se realizaban en un campo que les “prestaba” su cuidador, quien era argentino, a cambio de algún “regalo” que le hacían los inmigrantes bolivianos en forma de pago. Sin embargo, debido a que en cierta oportunidad la cancha fue prestada a algunos “gringos” del barrio, los bolivianos no pudieron continuar el campeonato porque –según argumentaban los otros vecinos que querían jugar allí- “la tierra era de argentinos”. Por lo tanto, los bolivianos debieron terminar el campeonato en la cancha de una quinta que les prestaron. Fue así que algunos “paisanos” se movilizaron para buscar otro lugar.
En 1986, el pastor de la Iglesia Evangélica que destinaba el galpón de su casa a las celebraciones religiosas prestó el salón para que se reunieran algunos “paisanos” para impulsar la organización de los residentes bolivianos en la zona. Este pastor había sido un “referente” de muchos “paisanos” que llegaban a Escobar porque después de haber trabajado en una quinta, se mudó a una casa en el Barrio Lambertuchi. Allí puso un almacén en donde compraban los trabajadores de las quintas cercanas. A la vez, daba alojamiento a los “paisanos” que llegaban a la zona y les “conseguía trabajo”, ya que sabía quién estaba trabajando en cada quinta y “los conocía a todos”.
La organización cobró forma y el pastor fue electo presidente, cargo que desempeñó durante los siguientes tres años. Esta organización estaba conformada por miembros de la Iglesia entre los cuales había representantes de las distintas zonas en las que estaban las quintas frutihortícolas, quienes se reunían todas las semanas luego de participar de la celebración religiosa. Entre los objetivos de esta organización estaba el “tener un lugar amplio, privado, para hacer deporte” por lo que decidieron alquilar el predio en el que actualmente funciona el Paseo de Compras República de Bolivia (conocido como la “Feria de Ropa”) de la Colectividad. Debido a que todavía no tenían una organización jurídica, alquilaron el predio en nombre de un “compatriota” quien era miembro de la incipiente organización, y lo limpiaron para “hacerlo cancha deportiva”. Pero el alquiler del mismo requería de disponer de fondos que la organización todavía no tenía. Por lo tanto convocaron a otros “paisanos” -que no necesariamente eran miembros de la Iglesia, que “ya trabajaban por su cuenta” y que ya “eran patrones”- para que “apoyaran a la institución”, es decir, para que “colaboraran” con algún aporte monetario.
De esta forma los miembros de esta organización, conformada por los fieles de la Iglesia y por aquellos otros paisanos que “apoyaron” a la institución, recaudaron los fondos necesarios para el alquiler del predio. Además, una vez alquilado el campo, una forma de contar con un poco de dinero para financiar los gastos de alquiler y de trofeos provenía otras recaudaciones: de las ventas de bebidas y sándwiches durante los campeonatos, del monto que cobraban a los equipos como condición para participar de los eventos, y de los ingresos que podían obtener de la organización de algún baile.
Posteriormente, la feria que funcionaba en la calle se trasladó a dicho predio debido a que las “autoridades los perseguían”. Si bien los primeros feriantes traían volúmenes pequeños de mercadería, con el tiempo comenzaron a entrar los “camioncitos” de los quinteros a quienes también se les cobraba un monto para permitirles vender en el predio, lo que llevó a que la organización tuviera más “entraditas”.
Otra actividad que se implementó en esa época fue la celebración de la fiesta patria, el 6 de agosto, día de la Independencia Boliviana, y del día de la fundación de Potosí, ya que la mayoría de los bolivianos residentes en Escobar proceden de dicho departamento . En estas fiestas, que se realizaban los días sábados más próximos a la fecha en cuestión para facilitar la participación de los trabajadores, también se vendían bebidas y comestibles para “buscar el fondo para pagar el alquiler o para comprar” algún insumo que se necesitara .
De esta forma, entonces, los integrantes de esta primera organización eran personas que podían “poner de su bolsillo” en pos de la organización, es decir, migrantes bolivianos que habían logrado ascender en la escalera boliviana hasta llegar a ser arrendatarios o propietarios de quintas, o bien que habían dejado el trabajo en la producción frutihortícola con cierto respaldo económico que le permitió dedicarse a actividades vinculadas con el comercio informal. Esto era así porque en estos años previos a la “formalización” de la entidad, las recaudaciones eran magras ya sea porque no eran muy cuantiosas, o porque ciertos desacuerdos entre los integrantes de la organización en ciernes llevaban a que algunos se quedaran con lo recaudado.
Pero además de la necesidad de “tener un lugar” y de “conseguir fondos” para funcionar, los miembros de esta organización estaban preocupados por otras cuestiones, las cuales pudieron afrontar en virtud a la trayectoria no sólo económica (como en el caso de los patrones o quinteros “por cuenta propia” que “colaboraron”) o socio-simbólica (como en el caso del pastor de la iglesia evangélica), sino también socio-organizativa. Es decir, hubo entre los “socios fundadores” personas que contaban con capacidades para convocar a los “paisanos” que vivían en la zona y, también, para relacionarse con profesionales o autoridades que los pudieran ayudar a plasmar una organización legitimada en el marco de la legislación argentina.
Así, los miembros de esta incipiente organización se daban cuenta de que los trabajadores de las quintas tenían problemas para legalizar su situación de inmigrantes. Los representantes de las distintas áreas en donde se localizaban las quintas traían noticias sobre las distintas dificultades que tenía cada trabajador quintero boliviano de su zona: “tiene o no tiene documento”, “fue abusado por alguna autoridad o no”. Fue así que en el año 1986 esta entidad decidió realizar un censo de la población boliviana en todas las quintas de la zona, especificando “nombre”, “edad”, “familia a la que pertenece”, “quinta en la que trabaja” y la situación con respecto a la documentación como inmigrante extranjero de cada persona. Este recorrido de los miembros de la directiva (el pastor evangelista y los representantes de las distintas zonas) por cada una de las quintas, pidiendo autorización de los patrones “con todo respeto”, para saber cuántos bolivianos había también propagó la noticia entre los “medieros” y los “tanteros” bolivianos sobre la incipiente organización, logrando en algunos casos que ellos también “colaboraran” en la recaudación, lo que los habilitaba para participar en las asambleas generales. Pero también, facilitó la toma de conocimiento por parte de los miembros de la organización sobre las dificultades vinculadas con su situación migratoria que tenían los bolivianos de las quintas visitadas. Así, se organizaron para alquilar un vehículo y “acompañarlos a la migración para que tramiten personalmente el documento”.
Además, otra de las tareas de esta incipiente institución fue pedir el asesoramiento de personas “con estudio” que los pudieran orientar en las cuestiones legales de la organización y en los reclamos a las autoridades locales. Así, se invitó a todo aquel profesional que los integrantes conocieran y se aprovecharon los contactos que cada uno de ellos pudieran tener. También, se consultó a diversos abogados y se acudió a la Embajada y al Consulado de Bolivia.
Por otra parte, esta primera organización comenzó a cobrar visibilidad en la sociedad local y regional en tanto “colectividad boliviana” ya que sus directivos fueron invitados a un programa de radio de la ciudad de Buenos Aires al que fueron en tres oportunidades pero dejaron de hacerlo debido a la distancia. Además, ya eran reconocidos por las autoridades locales como “representantes” de la comunidad boliviana puesto que en 1986 participaron de un acto cívico en honor de un prócer argentino, invitados por la Municipalidad de Escobar y la Asociación de Entidades de Belén de Escobar.
Fue así como esta forma organizativa comenzó a proyectarse hacia el afuera como un colectivo de identificación articulado en torno a diacríticos vinculados con su condición de extranjería. Esto fue posible gracias a la experiencia organizativa de algunos de los miembros. Algunos, como el pastor evangelista, habían tenido un rol importante como “referente” de los inmigrantes en la zona y como organizador de actividades religiosas. Otros eran quienes articulaban las redes vinculadas a los campeonatos de fútbol. Otros, los “patrones” y los “medieros” eran referentes laborales de quienes trabajaban en sus quintas. Había quienes tenían contactos con las autoridades municipales y con algunos referentes locales debido a sus actividades comerciales. Y, también, había quienes se habían desempeñado como dirigentes mineros en las comunidades o pueblos bolivianos antes de migrar a la Argentina. Estas distintas trayectorias y capitales sociales fueron puestos en acto por los bolivianos interesados en “impulsar” la organización.
La mediatización de la subalternidad en clave de extranjería
Algunos de los integrantes de esta primera organización, que fue denominada Asociación de Productores Residentes Bolivianos, fueron los “socios fundadores” de la actual Asociación Civil Colectividad Boliviana de Escobar que se “formalizó” alrededor de cinco años después de los inicios de la primera. Estos “socios fundadores”, reconocidos en el presente como tales, lograron homogeneizar los marcos identitarios al interior de la organización, lo que la convirtió posteriormente en el colectivo de identificación de todos los residentes bolivianos en el norte del área hortícola bonaerense. De hecho, aún quienes están en desacuerdo en la actualidad con algunas acciones de la entidad, no dudan en reconocer que la misma es “un símbolo (…) un monumento para nosotros” o “un pedazo de Bolivia”. Sin embargo, los procesos de formación de grupo que conllevaron a la articulación de este sentimiento de pertenencia a una comunidad inmigrante boliviana articulada en una sociedad posmigratoria extranjera llevaron su tiempo y se iniciaron antes de la “formalización” de la organización.
De hecho, la articulación de un sentimiento de pertenencia a un colectivo de identificación requiere de la existencia de un Otro del cual distinguirse y ser distinguido, pero ante el cual mantener a su vez ciertas pretensiones de reconocimiento. Ese Otro estaba conformado en el caso bajo estudio por la ciudadanía argentina en general y por la de Escobar en particular. Esto llevó a que no sólo se articularan ciertas reivindicaciones como grupo de inmigrantes bolivianos y extranjeros (identidad en clave de condición de extranjería), sino también que las mismas estuvieron atravesadas por el contexto de su producción, es decir, por el marco de la lógica legal y cultural de la sociedad argentina.
Esto se pone en evidencia, por ejemplo, en la modificación del nombre de la entidad que se formalizó en 1991 con respecto a su antecesora de 1986. El nombre elegido para el primer intento organizacional que he descrito fue: Asociación de Productores Residentes Bolivianos. Este nombre marcaba la condición de extranjería pero re-significando la condición de inmigrantes rural-urbanos del país de procedencia, ya que se utilizó un nombre similar al que utilizan las asociaciones que, en distintas ciudades de Bolivia, nuclean a inmigrantes provenientes de diversas regiones de dicho país.
Mientras que la organización que se formalizó en 1991 lo hizo con el nombre Asociación Civil Colectividad Boliviana de Escobar. El mismo marca distintos elementos de sentido que remiten a la articulación en la sociedad de destino. Por un lado, se hace mención a una forma organizativa vigente en el derecho administrativo argentino; por otra parte, se emplea el término Colectividad que re-significa las maneras de (auto)marcarse de otros grupos de inmigrantes extranjeros que existían en aquella época en Argentina en general y en Escobar en particular -por ejemplo, los bolivianos tenían fluidas relaciones con la colectividad japonesa que residía en la zona-; y, finalmente, se señala el nombre de la sociedad posmigratoria en la que los inmigrantes bolivianos se articulan: Escobar.
Pero no sólo los inicios de esta institución dan cuenta de un proceso de comunalización de un grupo de inmigrantes que articuló una identidad colectiva como bolivianos en clave de extranjería en relación al afuera, también existió un proceso de formación de grupo que articuló una identidad colectiva hacia el interior. Esto no supuso la construcción de un ghetto en el cual poder reproducir comportamientos considerados como prístinos preservando una supuesta identidad esencial. Más bien, implicó la articulación de un sentimiento de pertenencia a un colectivo de identificación caracterizado por ser un grupo de “extranjeros” que ya no son de allí –Bolivia-, pero que tampoco son de acá -Escobar-, tensión que se mantuvo hasta el presente. Veamos.
Algunas “cabezas” de la organización de fines de la década de 1980 consideraban –y siguen haciéndolo en la actualidad- que era necesario que los bolivianos modificaran ciertas costumbres para lograr mejorar su “integración” en la sociedad local. Así, entre algunas de las sugerencias que los directivos hacían en 1986 a los socios en el discurso realizado en la fiesta en homenaje a la conmemoración de la independencia boliviana, se encuentran recomendaciones tales como: tener ciertas pautas de aseo personal, no emborracharse y conducir vehículos de acuerdo a la normativa argentina.
Estas sugerencias apuntaban a cambiar algunos diacríticos que tanto en aquella época como en la actualidad se (auto)marcan como característicos de cierto estereotipo de “los bolivianos” en Escobar: “sucios”, “tomadores” y “duros” (en el sentido de no atenerse a la normativa local). Cabe señalar que estos diacríticos no sólo marcan la identidad subalterna de los inmigrantes bolivianos en el seno de la sociedad posmigratoria local, sino que también constituyen marcas identitarias que señalan las diferencias regionales en el país de origen. Los “coyas”-“indios”-“campesinos”-del altiplano (zonas rurales de los departamentos de Potosí, Oruro y La Paz) serían (auto)marcados por estas mismas características en oposición a los “cambas”-“blancos” del departamento Santa Cruz .
Sin embargo, este interés por invisibilizar ciertos diacríticos de la identidad boliviana que evidenciarían la subalternidad de la misma en el seno de la sociedad posmigratoria remitía a las ocasiones en que los inmigrantes bolivianos interactuaban con la sociedad de Escobar fuera del Barrio Lambertuchi y de los espacios de sociabilización propios de la organización. Por el contrario, en los espacios propios de la organización (Paseo de Compras, Mercado Frutihortícola y Polideportivo de la Colectividad Boliviana de Escobar), se propició -desde los intentos organizativos previos a la “formalización” de la misma hasta la actualidad- la marcación de ciertos diacríticos que son considerados distintivos de una identidad construida como boliviana en el extranjero. Así las comidas, los bailes, la música, la vestimenta, los actos conmemorativos, la decoración de los espacios públicos, entre otros, son señales objetivas de ciertos símbolos que condensan lo que es definido como lo “típico” boliviano en Escobar, y son re-centradas en distintas performances de esta organización.
Esta (des)marcación selectiva de ciertos diacríticos identitarios que realiza(ro)n los residentes bolivianos según los contextos de actuación da cuenta de la mediatización que realiza(ro)n de las condiciones de desigualdad en las que se articula(ba)n. Si bien existían –y existen- otras condiciones de desigualdad estructural que inciden en las condiciones de opresión de algunos integrantes de este grupo social, tales como las relaciones laborales y las condiciones de trabajo de los quinteros por ejemplo, no se definió ni se define como un problema la precariedad laboral ni las condiciones de explotación de los trabajadores. Más bien, lo que fue –y sigue siendo- considerado como una situación de injusticia, y que se evidencia en el mito de fundación, fueron los “abusos” y “maltratos” que sufrían los paisanos en tanto que extranjeros en una sociedad considerada “discriminatoria” y “xenofóbica”. Es decir, el proceso de formación de grupo de la organización de inmigrantes bolivianos en Escobar articuló un colectivo de identificación en clave de extranjería .
Así, en enero de 1990 se hizo una asamblea a la que se invitó a un asesor para que ayudara a formalizar la institución. En dicha asamblea participaron alrededor de 200 personas que “estuvimos maltratadas totalmente” y que se dieron cuenta que tenían que organizarse porque de lo contrario “la delincuencia siempre va a estar encima de nosotros”, porque en “la policía no nos daban importancia”, y en “la intendencia queríamos ir a pedir protección porque individual no se podía”. La necesidad perentoria de organizarse y superar las desavenencias y dificultades que lo impedían apuntaba a hacer saber a la sociedad local que “… las leyes para todo el mundo son iguales, no somos diferentes”.
Los “rubros de la informalidad”
En 1990 los dirigentes “fundadores” consiguieron el asesoramiento de una persona que les fue recomendada por la Embajada para ayudarlos en la gestión de la personería jurídica y en la redacción del estatuto. Por otra parte, este asesor consiguió la ayuda profesional de un abogado y realizó los trámites de inscripción de la Asociación Civil Colectividad Boliviana de Escobar en los organismos estatales argentinos en 1991 . La tramitación de la personería jurídica permitió a los directivos de la entidad, por un lado, ser reconocidos por las autoridades argentinas como representantes legítimos de los inmigrantes bolivianos en Escobar y, por el otro, gestionar de manera colectiva algunos de los emprendimientos comerciales informales que se habían iniciado anteriormente.
Así, el contrato por el alquiler del predio en donde se realizaban los campeonatos de fútbol y en donde se había iniciado la “venta de verdura” y la “feria de los domingos” -que había sido hecho a nombre de un particular integrante de la anterior organización- fue realizado a partir de ese momento a nombre de la institución. Este traspaso permitió que la entidad pudiera impedir que ciertos “interesados” pudieran “quedarse” con las incipientes ganancias producidas por la administración de estas actividades.
Sin embargo, esto no debería llevarnos a pensar que la institución en sus comienzos haya sido floreciente a pesar de que ya era reconocida legalmente. Durante la primera mitad de la década de los 1990 nadie “quería ser socio”, los directivos “iban por las quintas diciéndole a la gente que se asociara”, y la gente decía “no, ¿para qué?, ¿qué es eso?”. Entonces los directivos decían al potencial asociado: “Mirá lo que está pasando a los paisanos, haremos una institución para que nos represente ante las autoridades”. Pero la gente les decía “¿qué será eso?”. Por lo tanto, durante esos primeros años sólo había 300 socios.
Pero la insolvencia económica fue revirtiéndose a lo largo del tiempo. Si bien la institución se había inscripto legalmente como una Asociación Civil Sin Fines de Lucro ya que sus objetivos eran en un comienzo de índole deportivo-cultural, los ingresos provenientes de la incipiente “feria de ropa” y de la “venta de fruta y verdura” fueron aumentando considerablemente. Esto fue posible debido a la existencia de una estructura de oportunidades que favorecieron el desarrollo de lo que actualmente son dos emprendimientos económicos de gran envergadura en el espacio económico regional: el Mercado Frutihortícola y el Paseo de Compras.
El actual mercado comenzó en la calle “como empiezan las pequeñas cosas (…) siendo perseguidos por la policía, por bromatología (…) en el barro, llovía y te enterrabas hasta las rodillas”. Como ya hemos dicho, debido a las presiones de las autoridades locales la “venta de verdura” se trasladó al predio alquilado para los campeonatos de fútbol, y fue creciendo conforme se iban acercando cada vez más compradores provenientes de zonas cercanas. A la vez, a los “quinteros” les convenía vender en este mercado ya que de esta manera evitaban la intermediación de los acopiadores en los otros mercados del área hortícola bonaerense y sólo tenían que pagar una pequeña suma a la Colectividad para tener un lugar en el predio.
Pero poco a poco, los funcionarios gubernamentales aumentaron su presión a la Colectividad a través de diversas modalidades que iban desde el cobro de “coimas” y el “asesoramiento” para la habilitación del mercado y de la feria, hasta la persecución policial, el desalojo y la negación de la habilitación. A principios de la década de 1990 hubo un pico de cólera cuyas causas fueron atribuidas a las supuestas condiciones de insalubridad de la producción frutihortícola boliviana. Fue así que las autoridades municipales indicaron a los miembros de la Colectividad que no podían continuar vendiendo en esas condiciones, negándoles la habilitación del mercado en el predio que utilizaban desde fines de la década de 1980.
Los directivos de la Colectividad asumieron el desafío de hacer “un mercado bueno” y se propusieron una meta: “haremos un mercado”. Para entonces habían comprado 5 hectáreas a menos de diez cuadras del campo en el que funcionaba la feria, en donde construyeron en el año 1995 la primera nave de lo que actualmente es el Mercado Frutihortícola. La construcción de este edificio fue realizada gracias al aporte de dinero de todos los socios. Por otra parte, acudieron al Mercado Central de Buenos Aires para asesorarse sobre los requerimientos necesarios para lograr la habilitación y conversaron con los funcionarios de bromatología de la Municipalidad para que los asesoraran al respecto. Al año siguiente se construyó la segunda nave del actual Mercado y poco a poco se fueron haciendo distintas mejoras tales como la construcción de un comedor y una sala de reuniones, la pavimentación de una playa de estacionamiento, la construcción de dos naves más y la ampliación de la playa de estacionamiento, la parquización y forestación del predio, entre otros.
Fue así que la visibilidad económica y social de la institución creció alrededor de la comercialización de la producción frutihortícola. Esto fue posible por el esfuerzo de los socios de la entidad, quienes no dejan de recalcar que lo lograron “sin la ayuda de ningún político”, lo que los diferencia de otro mercado que fue creado en una localidad vecina en 2001 por la Colectividad Boliviana de Pilar con el apoyo tanto de la Municipalidad de dicho partido como del Gobierno Provincial. Pero también, este crecimiento confluyó con cierta estructura de oportunidades en el contexto económico nacional que impactó en la comercialización frutihortícola regional.
En la década de 1990, en el marco de las políticas económicas neoliberales del gobierno de Menem, la desregularización permitió la aparición de una serie de mercados mayoristas en el área hortícola bonaerense, paralelamente al ya existente Mercado Central ubicado en el periurbano de la Ciudad de Buenos Aires. El Mercado Frutihortícola de la Colectividad Boliviana de Escobar fue el pionero en la zona norte del área hortícola bonaerense .
Estos mercados –y en particular el de la Colectividad Boliviana de Escobar por su antigüedad y envergadura- fueron cobrando visibilidad progresivamente a los ojos de las autoridades gubernamentales locales, provinciales y nacionales. De acuerdo a contextos de crisis o de recuperación socio-económica, estos mercados han sufrido el impacto de dos tendencias diferentes. En momentos de crisis tales como la del 2001, las políticas para con estos mercados han sido de menor control: desregularización, menor presión fiscal y mayor informalidad. En momentos de recuperación del consumo, la tendencia ha sido la opuesta: regularización, mayor presión fiscal y menor informalidad. La progresiva recuperación en los niveles del consumo que se ha observado desde la crisis de 2001, junto con el aumento de los precios de las frutas y verduras que se observó hacia fines del 2006 propició, entre otros factores, una tendencia hacia una mayor regularización de los mercados . Esto que impactó en la administración del Mercado Frutihortícola de la Colectividad Boliviana de Escobar ya que debió adecuarse a una serie de normativas tendientes a aumentar la presión fiscal, controlar aspectos sanitarios y reducir la informalidad.
Por otra parte, la mayor visibilidad de los mercados “chicos” en contextos de recuperación socio-económica ha propiciado que algunos de ellos –de acuerdo a los lineamientos sobre desarrollo rural de los gobiernos de las distintas jurisdicciones municipales en las que se encuentran y de las alianzas que los dirigentes de los mercados hayan entablado con las autoridades municipales, provinciales y nacionales- en beneficiarios de políticas de apoyo explícitas o en víctimas de la falta de las mismas. El caso de la Colectividad Boliviana de Escobar se enmarca en este último grupo.
He dicho más arriba que la venta de frutas y verduras en esta institución comenzó a fines de la década de 1980 paralelamente a la “Feria de Ropa” de los domingos. Esta feria también fue cobrando gradualmente una importancia económica cada vez mayor y, concomitantemente, una mayor visibilidad en el espacio local y regional. Una vez que el Mercado Frutihortícola se trasladó a las instalaciones construidas para tal fin en 1995, se fueron mejorando y especializando las instalaciones del campo alquilado en los comienzos de la organización para destinarlas al funcionamiento de la Feria de Ropa. Así, se realizó un piso de cemento en el que se levantaron estructuras de metal distribuidas en pasillos para que armar los puestos los días domingos. Posteriormente se techó esta zona. Más adelante se compró un terreno aledaño para construir el Patio de Comidas. Se adecuó una parte del terreno para que funcione como estacionamiento. Se mejoraron las condiciones sanitarias de los baños y de los puestos de comidas. Y, en los últimos años, se construyó una oficina para que funcione la administración.
Estas mejoras dan cuenta de la importancia que tiene la Feria para el sostenimiento económico de la Colectividad. El crecimiento patrimonial de la misma se ha debido fundamentalmente a los ingresos provenientes del cobro del alquiler de los puestos a los feriantes, y se evidencia en la compra que la entidad hizo del predio destinado al Mercado Frutihortícola y, además, de un predio de 7 hectáreas en donde hoy funciona el Polideportivo. Así, los socios de la entidad consideran que la feria es “la vaca lechera” que abastece a la institución.
Al igual que en el caso del Mercado, el crecimiento de la Feria coincide con las oportunidades del contexto socioeconómico argentino signado por las políticas económicas neoliberales. En este sentido, durante la década de 1990 se evidenció, por un lado, el crecimiento del trabajo y del comercio informal y, por el otro, el desarrollo de un mercado de consumo de productos globalizado. La ampliación de este mercado de consumo hacia sectores subalternos implicó la emergencia de ferias en las que se pueden conseguir productos que copian a los de primera marca a precios comparativamente más bajos ya sea porque son imitaciones o porque aunque son auténticos son sacados de la cadena de comercialización de manera clandestina.
Así, lo que a fines de la década de 1980 era un ámbito de venta de alimentos “típicos” o de ropa u otros insumos para los inmigrantes bolivianos que trabajaban en las quintas cercanas, poco a poco fue transformándose en un establecimiento destinado al comercio informal al que acudían los vecinos del barrio, los habitantes de Escobar, y muchas personas provenientes de lugares más alejados. Este tipo de ferias son conocidas en la actualidad por los habitantes del área metropolitana de Buenos Aires como “boli-shopping”. En contextos de recuperación socio-económica, al igual que en el caso de los mercados chicos, este tipo de Ferias han sido objeto de preocupación por parte de las autoridades gubernamentales con el objeto de reducir la informalidad y aumentar la presión fiscal.
Reflexiones finales
De este modo, la Colectividad Boliviana de Escobar fue aumentando progresivamente su visibilidad económica, social y simbólica en el contexto local, regional y nacional en el que se articula. En la actualidad diversos agentes sociales consideran que esta organización está en “crisis” ya que se encuentra intervenida por el Ministerio de Justicia de la Nación debido a “problemas internos entre sus socios”. Sin embargo, los procesos organizativos no dependen exclusivamente de las capacidades de quienes los motorizan. Si bien no pretendo minimizar los conflictos al interior de la entidad, quiero señalar que éstos comenzaron a fines de 2001 motivando la intervención por parte del gobierno nacional para sanear esta situación, pero hasta la fecha la misma no ha sido resuelta. Más allá de las posibles dificultades “internas”, es dable suponer que en la “irresolución” de esta situación también influyen los condicionamientos del contexto económico, social y político en el que esta organización se articula.
He planteado más arriba que el Partido de Escobar está asistiendo a una re-configuración territorial caracterizada por la expansión de la urbanización de countries y clubes privados en áreas anteriormente destinadas a la producción frutihortícola. Entre otras zonas re-valorizadas por el mercado inmobiliario se encuentra el Barrio Lambertuchi y algunas áreas en las que todavía hay “quintas trabajadas por bolivianos”. Además, los dos emprendimientos comerciales administrados por la Colectividad Boliviana de Escobar son objeto de interés por parte de personas ajenas a la institución.
Es en este contexto que en el último tiempo se ha dado una nueva ola de “maltratos” a los “paisanos” en la zona, situación que constituye el presente de la enunciación que fue re-centrado en los relatos sobre la historia de la Colectividad que he analizado. El hecho de que se marque como mito fundacional el “maltrato” que sufrió un “paisano” por parte de los “delincuentes argentinos” pone en evidencia el marco evaluativo a través del cual se organiza la memoria. Los relatos de mis interlocutores no son meras narraciones de acontecimientos pasados, sino que son relatos morales que valoran el pasado desde el presente de la enunciación.
Así, el objetivo que llevó a los inmigrantes bolivianos a “aunar fuerzas” para reclamar a las “autoridades” por la “discriminación” que sufren los “paisanos” no solo refiere a la denuncia de una situación concebida como injusta a fines de la década de 1980. Este reclamo tiene también vigencia en el presente, en la que los miembros de la Colectividad Boliviana de Escobar demandan una mejora en las condiciones de inserción económica, social y simbólica, apelando a una identidad proactiva articulada en clave de ‘condición de extranjería’ y disputando las definiciones hegemónicas de ciudadanía, derechos humanos, legalidad e informalidad.
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A partir de la década de 1990, los inmigrantes bolivianos cobraron mayor visibilidad en la agricultura periférica de la Ciudad de Buenos Aires (Benencia 1999 y 2002, Attademo 2006, entre otros) . Esta visibilidad se relaciona tanto con los aspectos simbólicos de los procesos identitarios como también con los contextos socio-económicos en los que estos procesos se articulan. Así, en un contexto nacional y regional en donde se comenzaron a sentir los impactos del ajuste neoliberal relacionados con la precariedad laboral y el aumento de la pobreza, el supuesto mito del melting pot que sostenía la imaginarización de una sociedad nacional blanca y europea (Briones, 2002) fue puesto en jaque nuevamente .
El Partido de Escobar es parte del Área Metropolitana de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, capital de la República Argentina, y está ubicado en la zona norte de la Provincia de Buenos Aires. En los últimos años su importancia relativa en el conjunto de la producción del área hortícola bonaerense disminuyó, lo que puede apreciarse –entre otras cosas- en la menor cantidad de explotaciones hortiflorícolas en comparación con las de los partidos de La Plata, Florencio Varela y Berazategui. En el Partido de Escobar se ha producido durante los últimos 20 años una ampliación del ejido urbano que se caracteriza por la construcción de countries y barrios privados en donde residen habitantes de muy alto poder adquisitivo. Este proceso se ha desarrollado sin la regulación de la Municipalidad local y, según el punto de vista de algunos escobarenses, con la anuencia de las autoridades gubernamentales locales en consonancia con la orientación ideológica de derecha del partido al que pertenecen.
Es en este contexto de una sociedad local urbana, moderna y blanca que se imagina a sí misma como el prototipo de la argentinidad del primer mundo que se ha articulado un contingente poblacional proveniente de comunidades rurales del altiplano boliviano, principalmente del Departamento Potosí, que alcanza en la actualidad aproximadamente 150.000 personas (Mampel, 2000). Los primeros inmigrantes bolivianos llegaron al partido de Escobar en la década de 1970, insertándose como mano de obra en las quintas frutihortícolas que estaban ubicadas en distintas áreas del partido, cercanas a las ciudades de Escobar y Matheu. Con el correr del tiempo y al ritmo de las modificaciones territoriales locales, también incursionaron en el comercio informal. Si bien en la actualidad algunos de los bolivianos residentes en Escobar consideran que sus apuestas migratorias fueron exitosas, ya que lograron ingresos que excedían con creces a aquellos que podían obtener en sus comunidades de origen, esto no quiere decir que consideren -o sean considerados- parte de la sociedad local.
De hecho, si uno camina por la ciudad de Escobar puede observar que algunos aspectos substanciales de la ciudadanía social, -como el derecho a cierta seguridad, a compartir la herencia social y a vivir de acuerdo a las pautas culturales propias, entre otras cosas (Pereyra, 2005)- no son parte de la vida cotidiana de los inmigrantes bolivianos. De hecho, el umbral de tolerancia para con ellos es muy bajo, lo que hace que muchos eviten transitar por este espacio público y, cuando lo hacen, oculten o minimicen ciertos marcadores visibles de su bolivianidad como el idioma quechua o la vestimenta, ya que se convertirían en indicadores objetivos de la pertenencia a una identidad extranjera subalterna que es estigmatizada por la sociedad local.
Sin embargo, estos marcadores se vuelven más visibles en el Barrio Lambertuchi (conocido también como Barrio Lucchetti) que está ubicado a sólo 3 kilómetros del centro de la Ciudad de Escobar. En este barrio se encuentra la sede de la Colectividad Boliviana de Escobar, institución que se materializa en tres instalaciones de gran envergadura: la Feria de Ropa, el Mercado Frutihortícola y el Polideportivo. Esta asociación civil, que nuclea a los residentes bolivianos en el Partido de Escobar y áreas aledañas, surgió a principios de la década de 1990 con el objeto de “aunar fuerza” para “representar” a los “paisanos” ante las autoridades locales y contrarrestar los efectos de la “discriminación”.
En esta ocasión presentaré el avance de una investigación sobre la Asociación Civil Colectividad Boliviana de Escobar. Entre agosto de 2006 y marzo de 2007 he realizado trabajo de campo etnográfico a través de observación participante durante mi estadía en el Barrio Lambertuchi y de entrevistas en profundidad realizadas a distintos agentes sociales involucrados con la Asociación: socios de distintos años de antigüedad, lugar de procedencia, género, edades, inserción laboral y jerarquía en la institución; y, no socios tanto bolivianos como argentinos. Consideraré especialmente los relatos de mis interlocutores sobre la historia de la institución, tomando en cuenta que los mismos fueron re-presentaciones del pasado que los narradores realizaron desde el presente de la enunciación.
Focalizaré este análisis en las relaciones entre los procesos de comunalización (Brow, 1990) que articulan los inmigrantes transnacionales en las sociedades de destino y la emergencia de identidades que remiten a su condición específica de extranjeros, en el caso de la Asociación Boliviana de Escobar. Señalaré las maneras en que los bolivianos se han articulado –antes que integrado, asimilado o aculturado- en la sociedad de Escobar. Así, consideraré a las migraciones como complejos procesos de hibridez y heterogeneidad cultural en los que los inmigrantes ponen en juego un capital social y cultural conformado por redes de parentesco y de paisanaje, rituales y ceremonias, éticas y saberes locales, en el marco de las diversas estrategias de sobrevivencia y desarrollo material y simbólico que implementan en los espacios sociales en los que se articulan.
A continuación exploraré los aspectos de esta asociación de inmigrantes que conllevaron a su surgimiento y a su reconocimiento actual como “una de las colectividades bolivianas más importantes en la Argentina”. Plantearé que su emergencia fue posible merced a la institucionalización de redes de parentesco y paisanaje preexistentes. Analizaré el proceso de crecimiento de la asociación en relación al aumento de su visibilidad en el espacio económico, social, político y simbólico local. Por otra parte, argumentaré que su búsqueda de mejores condiciones de inserción material y simbólica en la sociedad receptora se vincula con la apelación a una identidad proactiva que se articula a partir de la clave ‘condición de extranjería’ disputando las definiciones hegemónicas de ciudadanía, derechos humanos, legalidad e informalidad.
El mito de fundación
Es sugerente el hecho de que la mayoría de los socios de la Colectividad Boliviana de Escobar hayan coincidido en plantear que la misma se originó en 1991 a partir de que un “paisano” mató, en “defensa propia”, a un “delincuente” que lo había asaltado. Es decir, el mito de fundación de la organización está vinculado a un acontecimiento traumático en términos de la articulación de los inmigrantes bolivianos en la sociedad local.
Cabe preguntarse por qué se marca desde el presente de la enunciación la “formalización” de la entidad a partir de la organización de los bolivianos residentes en la zona para defender a un “paisano” que fue víctima de un hecho delictivo y, también, por qué se señala que esta situación de “inseguridad” se debía a actitudes discriminatorias y xenofóbicas por parte de los “gringos” o argentinos.
La vulnerabilidad de los residentes bolivianos de la zona norte del área hortícola bonaerense frente a prejuicios discriminatorios y hechos violentos por parte de los habitantes locales no-bolivianos ha tenido picos de recrudecimiento en distintos momentos desde fines de los 1980s hasta la actualidad en relación a diversas situaciones económicas, sociales y políticas locales y nacionales (Benencia, 2002). En el presente de la enunciación de los relatos, situaciones de “maltrato” similares habían recrudecido en el Partido de Escobar a través de secuestros, asaltos y otro tipo de “discriminaciones” tanto hacia los residentes bolivianos de manera individual como hacia la Asociación como colectivo social.
Por otra parte, en estos relatos se señala que sólo a través de la “formalización” de la Colectividad podrían poner en conocimiento de las autoridades gubernamentales, tanto argentinas como bolivianas, su situación de vulnerabilidad como “bolivianos” frente al “maltrato” de los “delincuentes”. Así, se marca como fecha de fundación de la asociación, de “formalización” de la misma, al momento en que la misma obtuvo su “personería jurídica” y su “estatuto”. Se reconoce como “fundadores” e “ideólogos” a quienes fueron los miembros de la primera comisión directiva de la entidad reconocida legalmente como tal por las instituciones argentinas.
Sin embargo, esta forma organizativa que se inició en 1991 no fue la primera. Tal como lo relatan distintos entrevistados, había habido intentos previos de organización en el área que fueron motorizados por algunos de quienes posteriormente serían parte de la organización “formalizada”. Estos intentos previos dan cuenta de que las redes locales de parentesco y paisanaje ya estaban congregando a los inmigrantes bolivianos en distintos ámbitos de socialización que conllevaron una mayor visibilidad en el espacio público, lo que fue una condición necesaria para la emergencia de la organización.
Redes de parentesco y paisanaje, ámbitos de socialización y espacio público
Como dije más arriba, a partir de la década de 1970 los inmigrantes bolivianos comenzaron a trabajar en las quintas de la zona norte del área hortícola bonaerense, ubicadas en distintas áreas de los partidos de Escobar y de Pilar. Lo hacían como “tanteros” y “medieros” para “patrones” portugueses o italianos, pero también algunos de los que llegaron más tempranamente ya habían logrado, para fines de los 1980s, “trabajar por su cuenta” como arrendatarios y contratar, a su vez, a medieros o tanteros .
El reclutamiento de la mano de obra boliviana en las “quintas” se daba a través de redes familiares y de paisanaje que operaban de distintas maneras . Por ejemplo, quienes eran inmigrantes permanentes y trabajaban como “medieros” mandaban a llamar a sus familiares para que “ayuden” en los períodos de mayor trabajo o para que trabajen como “medieros”. También, los inmigrantes temporales comentaban “lo bien que se trabaja en Buenos Aires” cuando volvían a Bolivia, lo que llevaba a familiares o vecinos a iniciar sus apuestas migratorias en la producción frutihortícola de la zona. Otra posibilidad era que quienes lograban “trabajar por su cuenta” fueran personalmente o “mandaran a buscar” gente a Bolivia para trabajar para ellos. Por otra parte, “el boliviano” era muy “cotizado” por ser considerado muy buen “trabajador”, lo que llevó a que incluso inmigrantes que llegaban a la estación de Retiro llevados por las ganas de conocer la ciudad de Buenos Aires, se arriesgaran a ir hacia Escobar a probar suerte y, en el término de dos días, consiguieran trabajo con sólo recorrer las quintas y preguntar si había trabajo.
Pero las características de la vida cotidiana no permitían que los “quinteros” transitaran otros espacios más allá de las quintas durante los días “privados”, es decir, de lunes a sábado. Esto se debía a una conjunción de distintos factores: el ritmo de trabajo “de sol a sol”, el temor debido a su condición de “indocumentados”, las artimañas de los “patrones”, la ubicación de las “quintas” que se encontraban lejos de los centros urbanos de Pilar o Escobar, o el desconocimiento de los códigos comunicacionales locales de los “argentinos”, entre otros.
Sin embargo, los días domingos eran los momentos en que algunos “quinteros” se relacionaban más allá de los límites de las quintas. Los campeonatos de fútbol y las actividades religiosas propiciaban el encuentro en espacios cercanos a las mismas, localizados en lo que actualmente es el Barrio Lambertuchi. Así, se organizaron equipos de fútbol, conformados por quienes trabajaban en una misma quinta o por quienes provenían de un mismo pueblo o comunidad. Estos equipos de fútbol se juntaban a jugar los domingos por la tarde en un campo “prestado” primero y, luego, en uno “alquilado”. Por otra parte, el domingo por la tarde también era el momento en que los fieles de una de las iglesias evangélicas que hoy existen en la zona se congregaban en el galpón de su pastor, ubicado en el mismo barrio, muy cerca de los campos en los que se jugaba al fútbol.
Era el domingo por la tarde el momento en que se circulaba información de diversos tipos: quién necesitaba gente para trabajar y en dónde, si había llegado algún conocido, qué dificultades había en la relación con los argentinos, entre otras tantas cosas. Pero también se afianzaban las redes de parentesco y paisanaje a través de la organización de actividades vinculadas con los campeonatos de fútbol (conseguir un espacio para hacerlo, comprar los trofeos, convocar a los equipos) y con las celebraciones religiosas (disponer de un espacio y convocar a los fieles) que implicaban la relación no sólo de los “paisanos” entre sí, sino también de éstos con el resto de los vecinos del Barrio Lambertuchi y de Escobar.
Junto con estos eventos, realizados en espacios muy cercanos entre sí, comenzaron a desarrollarse otras actividades en las que además de información y relaciones sociales también circulaban bienes. Así, mientras los futbolistas jugaban y los fieles salían de los encuentros religiosos, algunos “paisanos” se instalaban alrededor de las canchas de fútbol para vender comidas y bebidas “típicas” de Bolivia. Poco a poco, la cantidad de estos vendedores fue aumentando hasta que se formó una feria en una de las calles del barrio en donde no sólo se vendían refrigerios sino también ropa y verdura.
Por un lado, se congregaron en un espacio fijo los vendedores ambulantes que recorrían las quintas ofreciendo a los trabajadores diversos artículos tales como ropa y enceres debido a que éstos no iban al centro de Escobar para adquirirlos. Por otro lado, también algunos de los “quinteros” aprovecharon la ocasión de vender localmente las verduras que producían, lo que era beneficioso tanto para los que habían logrado “ponerse por su cuenta” pero que tenían dificultades para comercializar sus productos en los mercados regionales, como para algunos “medieros” que lograban ocultar parte de la cosecha y sacarla de las quintas para comercializarla por su cuenta sin que los patrones se dieran cuenta .
Estas actividades comerciales también conllevaron el afianzamiento de las redes de parentesco y paisanaje ya que la institucionalización gradual de la feria requirió de una organización del espacio (conseguir un lugar y distribuir los puestos de los feriantes) y del tiempo (determinar los horarios y días de funcionamiento según los rubros: venta de verduras los días “privados” y venta de ropa los días domingos). Por otra parte, la feria constituyó un ámbito de socialización que concentraba a los residentes bolivianos en la zona y que produjo un aumento de visibilidad ante los habitantes no bolivianos del barrio y las autoridades locales. Así, algunos vecinos comenzaron a quejarse por la “suciedad de las calles”, la policía corría a los feriantes porque “no podían vender en la vía pública”, y la municipalidad local trataba de control y regular el funcionamiento de un emprendimiento comercial eminentemente informal.
Hasta aquí he señalado que a fines de la década de 1980 los bolivianos residentes en el partido de Escobar y en algunas zonas del partido de Pilar se congregaban en el Barrio Lambertucchi para realizar distintas actividades tales como campeonatos de fútbol, celebraciones religiosas y compra-venta de bienes. Estas actividades, en la medida en que fueron convocando a mayor cantidad de “paisanos” y no-paisanos, requirieron de una mayor organización para su funcionamiento interno y para relacionarse con el contexto local.
La movilización de trayectorias y capitales sociales
He dicho que antes de la “formalización” de la Colectividad Boliviana de Escobar hubo otros intentos de organización. Hacia mediados de 1985 los campeonatos de fútbol se realizaban en un campo que les “prestaba” su cuidador, quien era argentino, a cambio de algún “regalo” que le hacían los inmigrantes bolivianos en forma de pago. Sin embargo, debido a que en cierta oportunidad la cancha fue prestada a algunos “gringos” del barrio, los bolivianos no pudieron continuar el campeonato porque –según argumentaban los otros vecinos que querían jugar allí- “la tierra era de argentinos”. Por lo tanto, los bolivianos debieron terminar el campeonato en la cancha de una quinta que les prestaron. Fue así que algunos “paisanos” se movilizaron para buscar otro lugar.
En 1986, el pastor de la Iglesia Evangélica que destinaba el galpón de su casa a las celebraciones religiosas prestó el salón para que se reunieran algunos “paisanos” para impulsar la organización de los residentes bolivianos en la zona. Este pastor había sido un “referente” de muchos “paisanos” que llegaban a Escobar porque después de haber trabajado en una quinta, se mudó a una casa en el Barrio Lambertuchi. Allí puso un almacén en donde compraban los trabajadores de las quintas cercanas. A la vez, daba alojamiento a los “paisanos” que llegaban a la zona y les “conseguía trabajo”, ya que sabía quién estaba trabajando en cada quinta y “los conocía a todos”.
La organización cobró forma y el pastor fue electo presidente, cargo que desempeñó durante los siguientes tres años. Esta organización estaba conformada por miembros de la Iglesia entre los cuales había representantes de las distintas zonas en las que estaban las quintas frutihortícolas, quienes se reunían todas las semanas luego de participar de la celebración religiosa. Entre los objetivos de esta organización estaba el “tener un lugar amplio, privado, para hacer deporte” por lo que decidieron alquilar el predio en el que actualmente funciona el Paseo de Compras República de Bolivia (conocido como la “Feria de Ropa”) de la Colectividad. Debido a que todavía no tenían una organización jurídica, alquilaron el predio en nombre de un “compatriota” quien era miembro de la incipiente organización, y lo limpiaron para “hacerlo cancha deportiva”. Pero el alquiler del mismo requería de disponer de fondos que la organización todavía no tenía. Por lo tanto convocaron a otros “paisanos” -que no necesariamente eran miembros de la Iglesia, que “ya trabajaban por su cuenta” y que ya “eran patrones”- para que “apoyaran a la institución”, es decir, para que “colaboraran” con algún aporte monetario.
De esta forma los miembros de esta organización, conformada por los fieles de la Iglesia y por aquellos otros paisanos que “apoyaron” a la institución, recaudaron los fondos necesarios para el alquiler del predio. Además, una vez alquilado el campo, una forma de contar con un poco de dinero para financiar los gastos de alquiler y de trofeos provenía otras recaudaciones: de las ventas de bebidas y sándwiches durante los campeonatos, del monto que cobraban a los equipos como condición para participar de los eventos, y de los ingresos que podían obtener de la organización de algún baile.
Posteriormente, la feria que funcionaba en la calle se trasladó a dicho predio debido a que las “autoridades los perseguían”. Si bien los primeros feriantes traían volúmenes pequeños de mercadería, con el tiempo comenzaron a entrar los “camioncitos” de los quinteros a quienes también se les cobraba un monto para permitirles vender en el predio, lo que llevó a que la organización tuviera más “entraditas”.
Otra actividad que se implementó en esa época fue la celebración de la fiesta patria, el 6 de agosto, día de la Independencia Boliviana, y del día de la fundación de Potosí, ya que la mayoría de los bolivianos residentes en Escobar proceden de dicho departamento . En estas fiestas, que se realizaban los días sábados más próximos a la fecha en cuestión para facilitar la participación de los trabajadores, también se vendían bebidas y comestibles para “buscar el fondo para pagar el alquiler o para comprar” algún insumo que se necesitara .
De esta forma, entonces, los integrantes de esta primera organización eran personas que podían “poner de su bolsillo” en pos de la organización, es decir, migrantes bolivianos que habían logrado ascender en la escalera boliviana hasta llegar a ser arrendatarios o propietarios de quintas, o bien que habían dejado el trabajo en la producción frutihortícola con cierto respaldo económico que le permitió dedicarse a actividades vinculadas con el comercio informal. Esto era así porque en estos años previos a la “formalización” de la entidad, las recaudaciones eran magras ya sea porque no eran muy cuantiosas, o porque ciertos desacuerdos entre los integrantes de la organización en ciernes llevaban a que algunos se quedaran con lo recaudado.
Pero además de la necesidad de “tener un lugar” y de “conseguir fondos” para funcionar, los miembros de esta organización estaban preocupados por otras cuestiones, las cuales pudieron afrontar en virtud a la trayectoria no sólo económica (como en el caso de los patrones o quinteros “por cuenta propia” que “colaboraron”) o socio-simbólica (como en el caso del pastor de la iglesia evangélica), sino también socio-organizativa. Es decir, hubo entre los “socios fundadores” personas que contaban con capacidades para convocar a los “paisanos” que vivían en la zona y, también, para relacionarse con profesionales o autoridades que los pudieran ayudar a plasmar una organización legitimada en el marco de la legislación argentina.
Así, los miembros de esta incipiente organización se daban cuenta de que los trabajadores de las quintas tenían problemas para legalizar su situación de inmigrantes. Los representantes de las distintas áreas en donde se localizaban las quintas traían noticias sobre las distintas dificultades que tenía cada trabajador quintero boliviano de su zona: “tiene o no tiene documento”, “fue abusado por alguna autoridad o no”. Fue así que en el año 1986 esta entidad decidió realizar un censo de la población boliviana en todas las quintas de la zona, especificando “nombre”, “edad”, “familia a la que pertenece”, “quinta en la que trabaja” y la situación con respecto a la documentación como inmigrante extranjero de cada persona. Este recorrido de los miembros de la directiva (el pastor evangelista y los representantes de las distintas zonas) por cada una de las quintas, pidiendo autorización de los patrones “con todo respeto”, para saber cuántos bolivianos había también propagó la noticia entre los “medieros” y los “tanteros” bolivianos sobre la incipiente organización, logrando en algunos casos que ellos también “colaboraran” en la recaudación, lo que los habilitaba para participar en las asambleas generales. Pero también, facilitó la toma de conocimiento por parte de los miembros de la organización sobre las dificultades vinculadas con su situación migratoria que tenían los bolivianos de las quintas visitadas. Así, se organizaron para alquilar un vehículo y “acompañarlos a la migración para que tramiten personalmente el documento”.
Además, otra de las tareas de esta incipiente institución fue pedir el asesoramiento de personas “con estudio” que los pudieran orientar en las cuestiones legales de la organización y en los reclamos a las autoridades locales. Así, se invitó a todo aquel profesional que los integrantes conocieran y se aprovecharon los contactos que cada uno de ellos pudieran tener. También, se consultó a diversos abogados y se acudió a la Embajada y al Consulado de Bolivia.
Por otra parte, esta primera organización comenzó a cobrar visibilidad en la sociedad local y regional en tanto “colectividad boliviana” ya que sus directivos fueron invitados a un programa de radio de la ciudad de Buenos Aires al que fueron en tres oportunidades pero dejaron de hacerlo debido a la distancia. Además, ya eran reconocidos por las autoridades locales como “representantes” de la comunidad boliviana puesto que en 1986 participaron de un acto cívico en honor de un prócer argentino, invitados por la Municipalidad de Escobar y la Asociación de Entidades de Belén de Escobar.
Fue así como esta forma organizativa comenzó a proyectarse hacia el afuera como un colectivo de identificación articulado en torno a diacríticos vinculados con su condición de extranjería. Esto fue posible gracias a la experiencia organizativa de algunos de los miembros. Algunos, como el pastor evangelista, habían tenido un rol importante como “referente” de los inmigrantes en la zona y como organizador de actividades religiosas. Otros eran quienes articulaban las redes vinculadas a los campeonatos de fútbol. Otros, los “patrones” y los “medieros” eran referentes laborales de quienes trabajaban en sus quintas. Había quienes tenían contactos con las autoridades municipales y con algunos referentes locales debido a sus actividades comerciales. Y, también, había quienes se habían desempeñado como dirigentes mineros en las comunidades o pueblos bolivianos antes de migrar a la Argentina. Estas distintas trayectorias y capitales sociales fueron puestos en acto por los bolivianos interesados en “impulsar” la organización.
La mediatización de la subalternidad en clave de extranjería
Algunos de los integrantes de esta primera organización, que fue denominada Asociación de Productores Residentes Bolivianos, fueron los “socios fundadores” de la actual Asociación Civil Colectividad Boliviana de Escobar que se “formalizó” alrededor de cinco años después de los inicios de la primera. Estos “socios fundadores”, reconocidos en el presente como tales, lograron homogeneizar los marcos identitarios al interior de la organización, lo que la convirtió posteriormente en el colectivo de identificación de todos los residentes bolivianos en el norte del área hortícola bonaerense. De hecho, aún quienes están en desacuerdo en la actualidad con algunas acciones de la entidad, no dudan en reconocer que la misma es “un símbolo (…) un monumento para nosotros” o “un pedazo de Bolivia”. Sin embargo, los procesos de formación de grupo que conllevaron a la articulación de este sentimiento de pertenencia a una comunidad inmigrante boliviana articulada en una sociedad posmigratoria extranjera llevaron su tiempo y se iniciaron antes de la “formalización” de la organización.
De hecho, la articulación de un sentimiento de pertenencia a un colectivo de identificación requiere de la existencia de un Otro del cual distinguirse y ser distinguido, pero ante el cual mantener a su vez ciertas pretensiones de reconocimiento. Ese Otro estaba conformado en el caso bajo estudio por la ciudadanía argentina en general y por la de Escobar en particular. Esto llevó a que no sólo se articularan ciertas reivindicaciones como grupo de inmigrantes bolivianos y extranjeros (identidad en clave de condición de extranjería), sino también que las mismas estuvieron atravesadas por el contexto de su producción, es decir, por el marco de la lógica legal y cultural de la sociedad argentina.
Esto se pone en evidencia, por ejemplo, en la modificación del nombre de la entidad que se formalizó en 1991 con respecto a su antecesora de 1986. El nombre elegido para el primer intento organizacional que he descrito fue: Asociación de Productores Residentes Bolivianos. Este nombre marcaba la condición de extranjería pero re-significando la condición de inmigrantes rural-urbanos del país de procedencia, ya que se utilizó un nombre similar al que utilizan las asociaciones que, en distintas ciudades de Bolivia, nuclean a inmigrantes provenientes de diversas regiones de dicho país.
Mientras que la organización que se formalizó en 1991 lo hizo con el nombre Asociación Civil Colectividad Boliviana de Escobar. El mismo marca distintos elementos de sentido que remiten a la articulación en la sociedad de destino. Por un lado, se hace mención a una forma organizativa vigente en el derecho administrativo argentino; por otra parte, se emplea el término Colectividad que re-significa las maneras de (auto)marcarse de otros grupos de inmigrantes extranjeros que existían en aquella época en Argentina en general y en Escobar en particular -por ejemplo, los bolivianos tenían fluidas relaciones con la colectividad japonesa que residía en la zona-; y, finalmente, se señala el nombre de la sociedad posmigratoria en la que los inmigrantes bolivianos se articulan: Escobar.
Pero no sólo los inicios de esta institución dan cuenta de un proceso de comunalización de un grupo de inmigrantes que articuló una identidad colectiva como bolivianos en clave de extranjería en relación al afuera, también existió un proceso de formación de grupo que articuló una identidad colectiva hacia el interior. Esto no supuso la construcción de un ghetto en el cual poder reproducir comportamientos considerados como prístinos preservando una supuesta identidad esencial. Más bien, implicó la articulación de un sentimiento de pertenencia a un colectivo de identificación caracterizado por ser un grupo de “extranjeros” que ya no son de allí –Bolivia-, pero que tampoco son de acá -Escobar-, tensión que se mantuvo hasta el presente. Veamos.
Algunas “cabezas” de la organización de fines de la década de 1980 consideraban –y siguen haciéndolo en la actualidad- que era necesario que los bolivianos modificaran ciertas costumbres para lograr mejorar su “integración” en la sociedad local. Así, entre algunas de las sugerencias que los directivos hacían en 1986 a los socios en el discurso realizado en la fiesta en homenaje a la conmemoración de la independencia boliviana, se encuentran recomendaciones tales como: tener ciertas pautas de aseo personal, no emborracharse y conducir vehículos de acuerdo a la normativa argentina.
Estas sugerencias apuntaban a cambiar algunos diacríticos que tanto en aquella época como en la actualidad se (auto)marcan como característicos de cierto estereotipo de “los bolivianos” en Escobar: “sucios”, “tomadores” y “duros” (en el sentido de no atenerse a la normativa local). Cabe señalar que estos diacríticos no sólo marcan la identidad subalterna de los inmigrantes bolivianos en el seno de la sociedad posmigratoria local, sino que también constituyen marcas identitarias que señalan las diferencias regionales en el país de origen. Los “coyas”-“indios”-“campesinos”-del altiplano (zonas rurales de los departamentos de Potosí, Oruro y La Paz) serían (auto)marcados por estas mismas características en oposición a los “cambas”-“blancos” del departamento Santa Cruz .
Sin embargo, este interés por invisibilizar ciertos diacríticos de la identidad boliviana que evidenciarían la subalternidad de la misma en el seno de la sociedad posmigratoria remitía a las ocasiones en que los inmigrantes bolivianos interactuaban con la sociedad de Escobar fuera del Barrio Lambertuchi y de los espacios de sociabilización propios de la organización. Por el contrario, en los espacios propios de la organización (Paseo de Compras, Mercado Frutihortícola y Polideportivo de la Colectividad Boliviana de Escobar), se propició -desde los intentos organizativos previos a la “formalización” de la misma hasta la actualidad- la marcación de ciertos diacríticos que son considerados distintivos de una identidad construida como boliviana en el extranjero. Así las comidas, los bailes, la música, la vestimenta, los actos conmemorativos, la decoración de los espacios públicos, entre otros, son señales objetivas de ciertos símbolos que condensan lo que es definido como lo “típico” boliviano en Escobar, y son re-centradas en distintas performances de esta organización.
Esta (des)marcación selectiva de ciertos diacríticos identitarios que realiza(ro)n los residentes bolivianos según los contextos de actuación da cuenta de la mediatización que realiza(ro)n de las condiciones de desigualdad en las que se articula(ba)n. Si bien existían –y existen- otras condiciones de desigualdad estructural que inciden en las condiciones de opresión de algunos integrantes de este grupo social, tales como las relaciones laborales y las condiciones de trabajo de los quinteros por ejemplo, no se definió ni se define como un problema la precariedad laboral ni las condiciones de explotación de los trabajadores. Más bien, lo que fue –y sigue siendo- considerado como una situación de injusticia, y que se evidencia en el mito de fundación, fueron los “abusos” y “maltratos” que sufrían los paisanos en tanto que extranjeros en una sociedad considerada “discriminatoria” y “xenofóbica”. Es decir, el proceso de formación de grupo de la organización de inmigrantes bolivianos en Escobar articuló un colectivo de identificación en clave de extranjería .
Así, en enero de 1990 se hizo una asamblea a la que se invitó a un asesor para que ayudara a formalizar la institución. En dicha asamblea participaron alrededor de 200 personas que “estuvimos maltratadas totalmente” y que se dieron cuenta que tenían que organizarse porque de lo contrario “la delincuencia siempre va a estar encima de nosotros”, porque en “la policía no nos daban importancia”, y en “la intendencia queríamos ir a pedir protección porque individual no se podía”. La necesidad perentoria de organizarse y superar las desavenencias y dificultades que lo impedían apuntaba a hacer saber a la sociedad local que “… las leyes para todo el mundo son iguales, no somos diferentes”.
Los “rubros de la informalidad”
En 1990 los dirigentes “fundadores” consiguieron el asesoramiento de una persona que les fue recomendada por la Embajada para ayudarlos en la gestión de la personería jurídica y en la redacción del estatuto. Por otra parte, este asesor consiguió la ayuda profesional de un abogado y realizó los trámites de inscripción de la Asociación Civil Colectividad Boliviana de Escobar en los organismos estatales argentinos en 1991 . La tramitación de la personería jurídica permitió a los directivos de la entidad, por un lado, ser reconocidos por las autoridades argentinas como representantes legítimos de los inmigrantes bolivianos en Escobar y, por el otro, gestionar de manera colectiva algunos de los emprendimientos comerciales informales que se habían iniciado anteriormente.
Así, el contrato por el alquiler del predio en donde se realizaban los campeonatos de fútbol y en donde se había iniciado la “venta de verdura” y la “feria de los domingos” -que había sido hecho a nombre de un particular integrante de la anterior organización- fue realizado a partir de ese momento a nombre de la institución. Este traspaso permitió que la entidad pudiera impedir que ciertos “interesados” pudieran “quedarse” con las incipientes ganancias producidas por la administración de estas actividades.
Sin embargo, esto no debería llevarnos a pensar que la institución en sus comienzos haya sido floreciente a pesar de que ya era reconocida legalmente. Durante la primera mitad de la década de los 1990 nadie “quería ser socio”, los directivos “iban por las quintas diciéndole a la gente que se asociara”, y la gente decía “no, ¿para qué?, ¿qué es eso?”. Entonces los directivos decían al potencial asociado: “Mirá lo que está pasando a los paisanos, haremos una institución para que nos represente ante las autoridades”. Pero la gente les decía “¿qué será eso?”. Por lo tanto, durante esos primeros años sólo había 300 socios.
Pero la insolvencia económica fue revirtiéndose a lo largo del tiempo. Si bien la institución se había inscripto legalmente como una Asociación Civil Sin Fines de Lucro ya que sus objetivos eran en un comienzo de índole deportivo-cultural, los ingresos provenientes de la incipiente “feria de ropa” y de la “venta de fruta y verdura” fueron aumentando considerablemente. Esto fue posible debido a la existencia de una estructura de oportunidades que favorecieron el desarrollo de lo que actualmente son dos emprendimientos económicos de gran envergadura en el espacio económico regional: el Mercado Frutihortícola y el Paseo de Compras.
El actual mercado comenzó en la calle “como empiezan las pequeñas cosas (…) siendo perseguidos por la policía, por bromatología (…) en el barro, llovía y te enterrabas hasta las rodillas”. Como ya hemos dicho, debido a las presiones de las autoridades locales la “venta de verdura” se trasladó al predio alquilado para los campeonatos de fútbol, y fue creciendo conforme se iban acercando cada vez más compradores provenientes de zonas cercanas. A la vez, a los “quinteros” les convenía vender en este mercado ya que de esta manera evitaban la intermediación de los acopiadores en los otros mercados del área hortícola bonaerense y sólo tenían que pagar una pequeña suma a la Colectividad para tener un lugar en el predio.
Pero poco a poco, los funcionarios gubernamentales aumentaron su presión a la Colectividad a través de diversas modalidades que iban desde el cobro de “coimas” y el “asesoramiento” para la habilitación del mercado y de la feria, hasta la persecución policial, el desalojo y la negación de la habilitación. A principios de la década de 1990 hubo un pico de cólera cuyas causas fueron atribuidas a las supuestas condiciones de insalubridad de la producción frutihortícola boliviana. Fue así que las autoridades municipales indicaron a los miembros de la Colectividad que no podían continuar vendiendo en esas condiciones, negándoles la habilitación del mercado en el predio que utilizaban desde fines de la década de 1980.
Los directivos de la Colectividad asumieron el desafío de hacer “un mercado bueno” y se propusieron una meta: “haremos un mercado”. Para entonces habían comprado 5 hectáreas a menos de diez cuadras del campo en el que funcionaba la feria, en donde construyeron en el año 1995 la primera nave de lo que actualmente es el Mercado Frutihortícola. La construcción de este edificio fue realizada gracias al aporte de dinero de todos los socios. Por otra parte, acudieron al Mercado Central de Buenos Aires para asesorarse sobre los requerimientos necesarios para lograr la habilitación y conversaron con los funcionarios de bromatología de la Municipalidad para que los asesoraran al respecto. Al año siguiente se construyó la segunda nave del actual Mercado y poco a poco se fueron haciendo distintas mejoras tales como la construcción de un comedor y una sala de reuniones, la pavimentación de una playa de estacionamiento, la construcción de dos naves más y la ampliación de la playa de estacionamiento, la parquización y forestación del predio, entre otros.
Fue así que la visibilidad económica y social de la institución creció alrededor de la comercialización de la producción frutihortícola. Esto fue posible por el esfuerzo de los socios de la entidad, quienes no dejan de recalcar que lo lograron “sin la ayuda de ningún político”, lo que los diferencia de otro mercado que fue creado en una localidad vecina en 2001 por la Colectividad Boliviana de Pilar con el apoyo tanto de la Municipalidad de dicho partido como del Gobierno Provincial. Pero también, este crecimiento confluyó con cierta estructura de oportunidades en el contexto económico nacional que impactó en la comercialización frutihortícola regional.
En la década de 1990, en el marco de las políticas económicas neoliberales del gobierno de Menem, la desregularización permitió la aparición de una serie de mercados mayoristas en el área hortícola bonaerense, paralelamente al ya existente Mercado Central ubicado en el periurbano de la Ciudad de Buenos Aires. El Mercado Frutihortícola de la Colectividad Boliviana de Escobar fue el pionero en la zona norte del área hortícola bonaerense .
Estos mercados –y en particular el de la Colectividad Boliviana de Escobar por su antigüedad y envergadura- fueron cobrando visibilidad progresivamente a los ojos de las autoridades gubernamentales locales, provinciales y nacionales. De acuerdo a contextos de crisis o de recuperación socio-económica, estos mercados han sufrido el impacto de dos tendencias diferentes. En momentos de crisis tales como la del 2001, las políticas para con estos mercados han sido de menor control: desregularización, menor presión fiscal y mayor informalidad. En momentos de recuperación del consumo, la tendencia ha sido la opuesta: regularización, mayor presión fiscal y menor informalidad. La progresiva recuperación en los niveles del consumo que se ha observado desde la crisis de 2001, junto con el aumento de los precios de las frutas y verduras que se observó hacia fines del 2006 propició, entre otros factores, una tendencia hacia una mayor regularización de los mercados . Esto que impactó en la administración del Mercado Frutihortícola de la Colectividad Boliviana de Escobar ya que debió adecuarse a una serie de normativas tendientes a aumentar la presión fiscal, controlar aspectos sanitarios y reducir la informalidad.
Por otra parte, la mayor visibilidad de los mercados “chicos” en contextos de recuperación socio-económica ha propiciado que algunos de ellos –de acuerdo a los lineamientos sobre desarrollo rural de los gobiernos de las distintas jurisdicciones municipales en las que se encuentran y de las alianzas que los dirigentes de los mercados hayan entablado con las autoridades municipales, provinciales y nacionales- en beneficiarios de políticas de apoyo explícitas o en víctimas de la falta de las mismas. El caso de la Colectividad Boliviana de Escobar se enmarca en este último grupo.
He dicho más arriba que la venta de frutas y verduras en esta institución comenzó a fines de la década de 1980 paralelamente a la “Feria de Ropa” de los domingos. Esta feria también fue cobrando gradualmente una importancia económica cada vez mayor y, concomitantemente, una mayor visibilidad en el espacio local y regional. Una vez que el Mercado Frutihortícola se trasladó a las instalaciones construidas para tal fin en 1995, se fueron mejorando y especializando las instalaciones del campo alquilado en los comienzos de la organización para destinarlas al funcionamiento de la Feria de Ropa. Así, se realizó un piso de cemento en el que se levantaron estructuras de metal distribuidas en pasillos para que armar los puestos los días domingos. Posteriormente se techó esta zona. Más adelante se compró un terreno aledaño para construir el Patio de Comidas. Se adecuó una parte del terreno para que funcione como estacionamiento. Se mejoraron las condiciones sanitarias de los baños y de los puestos de comidas. Y, en los últimos años, se construyó una oficina para que funcione la administración.
Estas mejoras dan cuenta de la importancia que tiene la Feria para el sostenimiento económico de la Colectividad. El crecimiento patrimonial de la misma se ha debido fundamentalmente a los ingresos provenientes del cobro del alquiler de los puestos a los feriantes, y se evidencia en la compra que la entidad hizo del predio destinado al Mercado Frutihortícola y, además, de un predio de 7 hectáreas en donde hoy funciona el Polideportivo. Así, los socios de la entidad consideran que la feria es “la vaca lechera” que abastece a la institución.
Al igual que en el caso del Mercado, el crecimiento de la Feria coincide con las oportunidades del contexto socioeconómico argentino signado por las políticas económicas neoliberales. En este sentido, durante la década de 1990 se evidenció, por un lado, el crecimiento del trabajo y del comercio informal y, por el otro, el desarrollo de un mercado de consumo de productos globalizado. La ampliación de este mercado de consumo hacia sectores subalternos implicó la emergencia de ferias en las que se pueden conseguir productos que copian a los de primera marca a precios comparativamente más bajos ya sea porque son imitaciones o porque aunque son auténticos son sacados de la cadena de comercialización de manera clandestina.
Así, lo que a fines de la década de 1980 era un ámbito de venta de alimentos “típicos” o de ropa u otros insumos para los inmigrantes bolivianos que trabajaban en las quintas cercanas, poco a poco fue transformándose en un establecimiento destinado al comercio informal al que acudían los vecinos del barrio, los habitantes de Escobar, y muchas personas provenientes de lugares más alejados. Este tipo de ferias son conocidas en la actualidad por los habitantes del área metropolitana de Buenos Aires como “boli-shopping”. En contextos de recuperación socio-económica, al igual que en el caso de los mercados chicos, este tipo de Ferias han sido objeto de preocupación por parte de las autoridades gubernamentales con el objeto de reducir la informalidad y aumentar la presión fiscal.
Reflexiones finales
De este modo, la Colectividad Boliviana de Escobar fue aumentando progresivamente su visibilidad económica, social y simbólica en el contexto local, regional y nacional en el que se articula. En la actualidad diversos agentes sociales consideran que esta organización está en “crisis” ya que se encuentra intervenida por el Ministerio de Justicia de la Nación debido a “problemas internos entre sus socios”. Sin embargo, los procesos organizativos no dependen exclusivamente de las capacidades de quienes los motorizan. Si bien no pretendo minimizar los conflictos al interior de la entidad, quiero señalar que éstos comenzaron a fines de 2001 motivando la intervención por parte del gobierno nacional para sanear esta situación, pero hasta la fecha la misma no ha sido resuelta. Más allá de las posibles dificultades “internas”, es dable suponer que en la “irresolución” de esta situación también influyen los condicionamientos del contexto económico, social y político en el que esta organización se articula.
He planteado más arriba que el Partido de Escobar está asistiendo a una re-configuración territorial caracterizada por la expansión de la urbanización de countries y clubes privados en áreas anteriormente destinadas a la producción frutihortícola. Entre otras zonas re-valorizadas por el mercado inmobiliario se encuentra el Barrio Lambertuchi y algunas áreas en las que todavía hay “quintas trabajadas por bolivianos”. Además, los dos emprendimientos comerciales administrados por la Colectividad Boliviana de Escobar son objeto de interés por parte de personas ajenas a la institución.
Es en este contexto que en el último tiempo se ha dado una nueva ola de “maltratos” a los “paisanos” en la zona, situación que constituye el presente de la enunciación que fue re-centrado en los relatos sobre la historia de la Colectividad que he analizado. El hecho de que se marque como mito fundacional el “maltrato” que sufrió un “paisano” por parte de los “delincuentes argentinos” pone en evidencia el marco evaluativo a través del cual se organiza la memoria. Los relatos de mis interlocutores no son meras narraciones de acontecimientos pasados, sino que son relatos morales que valoran el pasado desde el presente de la enunciación.
Así, el objetivo que llevó a los inmigrantes bolivianos a “aunar fuerzas” para reclamar a las “autoridades” por la “discriminación” que sufren los “paisanos” no solo refiere a la denuncia de una situación concebida como injusta a fines de la década de 1980. Este reclamo tiene también vigencia en el presente, en la que los miembros de la Colectividad Boliviana de Escobar demandan una mejora en las condiciones de inserción económica, social y simbólica, apelando a una identidad proactiva articulada en clave de ‘condición de extranjería’ y disputando las definiciones hegemónicas de ciudadanía, derechos humanos, legalidad e informalidad.
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María Carolina Feito. MESA 12. ANTROPOLOGÍA RURAL, AMBIENTE Y DESARROLLO: “Agricultura, Ambiente y Desarrollo”
IX Congreso Argentino de Antropología Social
“Fronteras de la Antropología”
Universidad Nacional de Misiones
05 al 08 de agosto de 2008
MESA 12. ANTROPOLOGÍA RURAL, AMBIENTE Y DESARROLLO:
“Agricultura, Ambiente y Desarrollo”
PONENCIA: “Desarrollo local y políticas rurales.
El caso del Municipio del Pilar, provincia de Buenos Aires”
María Carolina Feito
CONICET/FAUBA
mcfeito@ciudad.com.ar
PALABRAS CLAVES:
desarrollo local; políticas rurales; estrategias de intervención; perfil del territorio.
1. Introducción
En este trabajo intentaremos analizar el rol del municipio y las políticas municipales en las problemáticas reales de los productores hortícolas del partido del Pilar, provincia de Buenos Aires, así como definir qué tipo de rol se le otorga en el municipio a la horticultura. Consideramos que las nuevas funciones de los gobiernos locales implican un nuevo perfil del Estado. En Pilar, en los últimos años se reformularon estrategias de intervención en la gestión de los espacios hortícolas del partido. Analizaremos distintos ejes del concepto de desarrollo local, cuál es el perfil del territorio y el rol de la sociedad civil en procesos de desarrollo local, para finalmente, comentar algunos desafíos de la gestión municipal en el partido mencionado. Presentamos avances de la investigación en curso , en la cual aplicamos metodología cualitativa con la realización de trabajo de campo etnográfico en distintos ámbitos municipales del partido, mediante entrevistas a funcionarios, responsables de programas en ejecución, productores hortícolas y observaciones participantes en reuniones de grupos de productores, recorridas por quintas, etc.
2. ¿Qué es el desarrollo local?
En América Latina en los ´80, el desarrollo rural se configuró como un conjunto de proyectos y programas desarticulados, que en general no produjeron desarrollo en la economía rural ni consiguieron beneficios para la población . En los ´90, la pobreza rural desencadenó la reformulación de enfoques y metodologías que se venían aplicando, mostrando la necesidad de considerar aspectos que se habían dejado de lado: el territorio, la participación de la sociedad civil, el desarrollo institucional y la descentralización; reconociendo también la urgencia de articular programas locales con nacionales y regionales. En este marco, el enfoque del desarrollo local considera la construcción de capacidades competitivas, realizables mediante la definición de políticas territoriales que tiendan a integrar sistemas locales de empresas o redes empresariales. La viabilidad de los emprendimientos, de su acceso a mercados dinámicos, depende de que los pequeños productores establezcan acuerdos con otros agentes (ONGs, gobiernos locales y/o organismos de asistencia), para lo cual, el respaldo de la acción pública es decisivo . Dentro de este contexto, los diseños de políticas para el desarrollo rural asumieron la integración de las áreas rurales a los mercados y procesos de globalización para, sobre esta base, destacar la competitividad territorial. (Yáñez, David y Benedetto, 2007). Sin embargo, este enfoque economicista condiciona las posibilidades del desarrollo territorial a un escenario macroeconómico inmodificable, a la aceptación del mercado y a la legitimación de sus agentes dominantes, quienes determinan tendencias, oportunidades y restricciones del sector agropecuario (Shejtman y Berdagué, 2003).
La idea del “desarrollo local” refiere básicamente el “desarrollo desde abajo”, desde las localidades, desde el territorio, y no desde el Estado. En Argentina, tradicionalmente se aplicó el “desarrollo desde arriba”, en el cual el Estado Nacional definía los criterios y políticas a aplicar y los territorios eran simples receptores. Esta idea se fortalece en los años ´80, en el marco de la teoría y del concepto de descentralización (Arroyo, 2005a). Se relaciona con fomentar las actividades económicas con impacto social, con la mejora de las condiciones de vida del lugar, no sólo con crecimiento económico. Se trata de repensar qué es estratégico en un territorio determinado, cuál es el perfil de ese territorio, qué elementos son importantes y cuáles accesorios. Esta idea se basa en cuatro ejes: A) Descentralización: idea de que la Nación transferiría recursos hacia las provincias y hacia los municipios. En general, esto fue al revés, sobre todo en el caso de los municipios: en términos de volumen general, cada vez tienen menos recursos. Los niveles locales son los primeros en bajar la recaudación en épocas de crisis; B) Pasaje de la economía informal a la economía formal, promoviendo actividades económicas estratégicas, actividades informales y microemprendimientos que con el tiempo pasarían a la economía formal. Sin embargo, la integración de la cadena económica de la informalidad a la formalidad entró en crisis, en gran medida, producto de la recesión , especialmente en 2004-2005 (Arroyo, 2005a). C) Planificación participativa: referida a fomentar desarrollo de un plan estratégico, con fuerte participación de los actores locales, que definen qué quieren hacer, hacia dónde van, qué condiciones tienen, etc..Esta idea de planeamiento también concebía trabajar sobre la turbulencia: planificar y construir escenarios para situaciones cambiantes (Robirosa et al, 1990). A nivel municipal, en las áreas sociales se pretende privilegiar la promoción en lugar de la asistencia (promover y generar actividades, no solamente otorgar bienes y/o servicios). Sin embargo, se realiza más asistencia social. En las áreas productivas de los municipios se conoce y trabaja con el concepto de cadena de valor, con la idea de articular y encadenar emprendimientos para otorgarles sostenimiento. ”La emergencia obliga a actuar en contra de las propias convicciones, tratando de hacer lo que se puede, como se puede, aún creyendo que habría que hacerlo de otra manera” (Arroyo, 2005a:5). D) Rol del sector privado: idea de que el desarrollo local conlleva la articulación de los municipios (primer sector) con el sector privado, empresas, comercios (segundo sector) y la sociedad civil, organizaciones sociales (tercer sector). En la práctica, en la mayoría de los lugares, el sector privado aportó muy poco al desarrollo local, con aportes concretos pero sin participar en un proceso de planificación continua.
3. El perfil del territorio
El concepto de “territorio” se transforma en instrumento privilegiado de la comprensión de una realidad compleja, integrando en una totalidad condicionamientos estructurales y acciones de los actores como sujetos competentes capaces de producir innovaciones adaptativas, en las cuales se manifiesta el valor de los conocimientos y el saber hacer de los actores rurales y los procesos de valorización que asocian cultura y mercado (Albadalejo y Bustos Cara, 2004; Manzanal, 2006). Un elemento clave es la definición de perfil de un territorio, perfil de desarrollo referido fundamentalmente a la identidad y la capacidad local: lo que identifica a la gente que vive en un lugar. Argentina, con sus más de dos mil localidades, tiene tres tipos de condiciones en función de un perfil: A) localidades con perfil definido, articulando sus actividades, proyectos y líneas de acción en función del mismo (siguen el mismo camino que hace unas décadas); B) localidades con perfil en crisis: a) crisis abrupta: quiebre del esquema de desarrollo, debiendo redefinir el perfil en función de la identidad local (relacionado con lo que está dispuesta a hacer la gente del lugar); b) crisis paulatina: no hay un momento específico de quiebre; localidades que siguen realizando las mismas actividades pero generando cada vez menos movimiento económico local, menos impacto social; C) localidades sin perfil de desarrollo definido: no queda claro sobre qué bases se asienta el desarrollo económico, ni la mejora de la calidad de vida de la gente a partir de ello. Para definir el desarrollo local es necesario identificar en qué situación se encuentra la localidad y cuál es su perfil, entendido como “perfil posible en función de los recursos que hay y de los recursos que no hay; en función de la identidad local, de las condiciones que se tienen; de la historia; de lo que fracasó y de lo que no funcionó”. (Arroyo, 2005a:8). Siguiendo este razonamiento, las localidades que no puedan definir un perfil de desarrollo, difícilmente puedan encarar un programa de desarrollo local.
La discusión conceptual referida a cuáles son las dificultades para el desarrollo local, tiene tres líneas claves de pensamiento: 1) falta capital cultural; el nivel de expectativas no es cubierto, hay que cambiar los valores, mejorar el sistema educativo, no hay una cultura del trabajo, del esfuerzo; 2) falta capital social: deficiencia en las redes, en vínculos, articulaciones (municipio-sociedad de fomento, etc); 3) falta de capital económico: no hay recursos financieros que soporten las actividades, ideas y proyectos.
4. El rol de la sociedad civil en procesos de desarrollo local
Pueden establecerse distintas características y modalidades de participación de la sociedad civil en las políticas implementadas por el nivel local. Sólo a partir del establecimiento de articulaciones entre el Estado y la sociedad civil, probando la eficacia de ese mecanismo en la implementación de políticas sociales, puede empezar a pensarse en la articulación entre lo económico y lo social, que es lo que da pie al desarrollo local.
El debate sobre las vinculaciones entre Estado y sociedad civil tiene larga tradición académica en las ciencias sociales .En los últimos años, con la crisis de la Argentina, se produce un cambio profundo en las relaciones Estado-sociedad, situándose la propia relación en el centro de la discusión. Esto supone partir de una particular concepción del Estado, como una producción social , como parte intrínseca de la sociedad, como aspecto co-constitutivo de ella (Alfaro, 2000). La escisión entre Estado y sociedad civil, debido a las necesidades de legitimación y fundamentación del poder del Estado, requiere ciertas mediaciones (la ciudadanía, la Nación, el pueblo) . La sociedad civil es concebida no por oposición al Estado, sino como una construcción social con dinámica propia, producto de las interacciones, juegos de poder y estrategias de los actores que la componen, aunque estas estrategias se desplieguen en determinados escenarios estructurales (Alfaro, 2000).
La práctica concreta de las instituciones estatales y no estatales se sustenta en determinados paradigmas teóricos que muestran determinada concepción de la relación entre la acción de los sujetos y las estructuras sociales. Los modelos políticos y las estrategias adoptadas están relacionados explícita o implícitamente con ciertas interpretaciones teóricas o estrategias metodológicas (Long, 1992). Concibiendo al Estado como una forma de la práctica social y no por fuera de la sociedad, las políticas públicas pueden entenderse como un "conjunto de sucesivas tomas de posición del Estado frente a cuestiones socialmente problematizables" (Oszlak, 1980, citado en Alfaro, 2000) . Coincidimos con Alfaro en que "estas "tomas de posición" suponen determinados comportamientos y pautas de acción, funciones y roles definidos tanto para el Estado como para los actores de la sociedad civil" (2000, comillas en el original). Las formas de intervención social del Estado son "producto conflictivo de diseños racionales provenientes de voluntades políticas y de contextos y relaciones de fuerza que sobredeterminan los modos en que interviene el Estado"(Andrenacci, Neufeld y Raggio, 2001:21).
En el ámbito de las políticas implementadas en el mundo rural, las actuales intervenciones estatales obedecen a una lógica distinta que la que las ordenaba unas décadas atrás, cuando eran concebidas como políticas agrarias. Hoy, en cambio, dichas intervenciones pueden pensarse como un tipo específico de política social, planteando modificaciones a nivel de la concepción de desarrollo y en la relación entre Estado y sociedad civil. Desde fines de los `90 se entiende por política social a determinados mecanismos estatales de redistribución de bienes y servicios, accionados al interior de una sociedad. Se pueden distinguir entonces distintos tipos de políticas: A) políticas de asistencia: responden a la lógica de resolver necesidades básicas de la población en extrema pobreza, tratándose de una relación entre un sujeto que da (el gobierno municipal) y otro que recibe (vecinos pasivos). No existe compromiso de articulación entre Estadoy sociedad, sino intento de resolver problemas de alta gravedad. No apuntan a un esquema de desarrollo de la comunidad local, pero dan respuesta a las demandas acuciantes; B) políticas de promoción: entran en juego otros actores (organizaciones de base, entidades intermedias, ONGs, vecinos activos), tratándose de una relación de ida y vuelta entre alguien que da (gobierno municipal) y alguien que recibe (familias, grupos de personas, etc), pero participa en la definición de política y se capacita. Sólo pueden cristalizarse efectivamente si existe capacidad técnica, si han realizado eficientemente las políticas de asistencia. Se fortalece la relación Estado-sociedad civil, pero siempre exclusivamente en el nivel de las políticas sociales, sin vinculación con lo económico; C) políticas de desarrollo productivo: incluyen actores diferentes que provienen del campo privado (empresas, comercios locales), articulando fortalezas económicas existentes para desarrollar económicamente la región. Se necesitan redes o articulaciones complementarias entre distintos gobiernos locales. Puede mejorar significativamente el nivel de producción y empleo de la localidad, cuando la articulación entre Estado y sector privado local apunta exclusivamente al eje económico. Pero si no existe articulación con las políticas sociales, el impacto real sobre los vecinos es bajo; D) Nivel de desarrollo local: contiene la mayor articulación entre actores, pues no sólo participa el gobierno municipal sino también el segundo sector (lo privado) y el tercer sector (la sociedad civil). Apuntar al desarrollo local significa “potenciar los recursos y actores existentes en función de la capacidad de inserción de la región en el funcionamiento económico global y, a su vez, potenciar la inserción de los vecinos en el nivel de decisiones y acciones que involucran a la comunidad local” (Arroyo, 2005b: 7).
5. Modelo de gestión
Un nivel de análisis clave está relacionado con el modelo de gestión. La capacidad de llevar adelante programas o políticas municipales se relaciona con el nivel de articulaciòn que se da en tres planos:
A. Instrumentos técnicos (nivel de profesionalización de los equipos): deben contemplarse las siguientes variables: a) determinación del programa (características generales de la política a implementar; distintos proyectos o tareas a llevar adelante; establecimiento de prioridades; análisis de los resultados esperados); b) análisis de la relevancia de la política a llevar a cabo (punto crítico de la relación entre políticos y técnicos);c) mecanismos de evaluación y seguimiento del programa implementado; d) estudio del impacto causado por la política (difícil de medir, porque se suelen producir impactos impensados en la población que la recibe, así como nuevos conflictos no previstos); e) eficacia (referido exclusivamente a los resultados) y eficiencia (referida a los procedimientos) de las políticas; f) el grado de sustentabilidad del programa (posibilidad de dejar instaladas en la sociedad capacidades para poder llevar adelante el programa una vez que el Estado Municipal se retira o empiezan a recortarse los recursos).
B. Estilos políticos de gestión: se pueden establecer tres modelos diferenciados: a) modelo de gestión centralizado: quien planifica y ejecuta es el mismo actor (generalmente, intendente); b) modelo de gestión descentralizado: planificación y ejecución de politicas se hace en las distintas áreas territoriales del Municipio, otorgando mayor protagonismo a la sociedad civil, articulando mejor Estado y sociedad, con el riesgo de que el Municipio otorgue responsabilidades y funciones a las organizaciones sin acompañamiento;c) modelo de gestión asociada: combina parte de los dos anteriores; planificación conjunta con fuerte presencia del Ejecutivo Municipal; ejecución conjunta con fuerte presencia de organizaciones y actores de cada área del municipio; se toma en cuenta la realidad de todo el Municipio y aumenta el grado de compromiso de las organizaciones; dificultades posibles de coordinación entre ambos.
C. Niveles o grados de participación de las organizaciones de la sociedad civil: el rol del conjunto de actores involucrados (gobierno provincial, Ejecutivo Municipal, Concejo Deliberante, organizaciones de base, Ongs, etc) determina el éxito de las políticas municipales. En el modelo centralizado, el eje pasa por el Municipio o en algunos casos, por el gobierno provincial; en el descentralizado, la prioridad pasa por el nivel de recursos y las capacidades de las organizaciones de la sociedad civil; en el de gestión asociada, todos los actores tienen rol importante, si bien el Estado es quien planifica, pudiendo aparecer debilidades cuando no existen sistemas de coordinación adecuados o el Ejecutivo Municipal tiende a una política basada en clientelismo.
Las políticas municipales tienen características particulares, diferentes a las de nivel nacional o provincial, que obligan a articular los planos técnicos, políticos y sociales. “El estilo de gestión no determina por sí solo el resultado de la política implementada, pero sí el grado de apertura y capacidad de integración que tiene cada sociedad local.” (Arroyo, 2005b). La tendencia hacia el fortalecimiento de la relación Estado-sociedad local presupone mayor articulación entre ambos a partir de la efectiva participación de las organizaciones sociales. Si por el contrario, el Estado intenta “cooptar” las mismas, corre el riesgo de descentralizar sólo los problemas y no aumentar la capacidad de gestión. En el modelo de gestión asociada, además de mayor democratización es necesario añadir elementos que hacen a la eficacia (resultados) y eficiencia (procedimientos) de las políticas públicas, lo que exige mayores capacidades de gerenciamiento del Municipio pero también de las Ongs (que incluyen capacidad para elaborar diagnósticos certeros sobre fortalezas y debilidades de la comunidad local).
6. Las políticas para la producción agropecuaria en el Municipio del Pilar
El Partido o Municipio del Pilar, formalmente creado en octubre de 1864 , se ubica al Noroeste de la Pcia de Buenos Aires, a 58 Km. de la Ciudad de Buenos Aires y dispone de una superficie de 352 Km2. Está gobernado por el Partido Justicialista, a través del Intendente Humberto Zuccaro . En 1991, poseía una población total de 130.187 habitantes, que en 2001 había aumentado a 232.463, lo que arroja una variación relativa intercensal de un 60,69%. La densidad de población es de 654,83 hab/km2. (Indec, 2001). Por su inmejorable posición geográfica, la gran extensión y características de sus tierras y su ubicación estratégica sobre la Ruta Panamericana, ha atraído en los últimos años a miles de personas que buscan un lugar con tranquilidad y excelente acceso (principalmente desde la Ciudad de Buenos Aires) como así también a numerosas empresas e industrias que han elegido a Pilar para instalar sus plantas, especialmente en el Parque Industrial .
En los últimos años se reformularon estrategias de intervención en la gestión de los espacios hortícolas del partido. Actualmente, existen más de 200 producciones: 140 hortícolas (ubicadas a lo largo de Ruta 25, en Parque Irízar, Zelaya, y Ruta 8), cunícola, frutícola, apícola y de granja (alrededor de 40 granjas de ponedoras y 13 de carne; 2 ó 3 reproductoras; una de codorniz; 2 de chinchilla); 2 criaderos de vacas; 2 tambos y tiene importancia la floricultura, desarrollada por la colonia japonesa, así como la frutilla. También había un feed lot que cerró en 2006 y existe una fábrica de huevo líquido (Ovoprot). Entre los hortícolas, un 98% de productores son bolivianos, en tanto hay algunos argentinos e italianos. Por cantidad de hectáreas, se diferencian en grandes, medianos y producción de autoconsumo. En general, se produjo una cierta involución de la producción, especialmente la avícola.
Las políticas para la producción agropecuaria local dependen de la Subsecretaría de Medioambiente de la Secretaría de Calidad de Vida y Medioambiente de Pilar . Este organismo depende del Poder Ejecutivo Muncipal y trabaja en coordinación permanente con la Secretaría de Política Ambiental de la Provincia de Buenos Aires, en inspecciones en este Distrito. Según testimonios de distintos funcionarios municipales durante el trabajo de campo, la idea de las actuales polìticas hacia productores agropecuarios consiste en fortalecer el contacto con la gente, al tiempo que “bajar” las políticas al territorio local. Este organismo, desde la Jefatura de Departamento de Desarrollo Sustentable, desarrolla actualmente distintas actividades. Una de ellas es la participación en la creación y desarrollo del Mercado de la Colectividad Boliviana.
6.1. El Mercado de la Colectividad Boliviana de Pilar
La Cooperativa de Provisión y Servicios “2 de Septiembre” fue creada por iniciativa de la comunidad boliviana radicada en la zona. La mayoría de los productores comercializaban sus productos en mercados de otros distritos del conurbano bonaerense, asumiendo los costos de fletes. Esta situación generó la constitución de un grupo que, en primera instancia, abrió un pequeño mercado que pronto resultó “chico”. Tampoco el alquiler del predio en que funcionaba era conveniente porque, tal como expresan los productores, “el dueño del terreno se llevaba la mayor parte de la recaudación”. La alternativa entonces fue buscar un lugar que contuviera el crecimiento del incipiente mercado. Hacia 2003 este grupo consiguió alquilar un predio de poco más de dos hectáreas, en el que hoy desarrollan sus actividades y que lograron comprar. Sobre este predio se construyen las instalaciones del mercado, lo que promovió la organización formal de la cooperativa, su institucionalización y reconocimiento legal en 2004 . Parte del proceso es también la vinculación de la Cooperativa con el Estado. En este sentido, la organización comenzó a trabajar con el Municipio de Pilar, con el Ministerio de Asuntos Agrarios provincial (MAA) y con el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación. Esta estrategia generó espacios comunes de diálogo sobre las necesidades, demandas, expectativas del grupo, y el aporte de recursos técnicos y financieros, lo que posibilitó la concreción de una alternativa de comercialización para productos frutihortícolas regionales.
Las dificultades de este proceso son reconocidas por los mismos cooperativistas: el Presidente de la Cooperativa, Oscar Caiguara , reconoce que “primero porque tuvimos que superar nuestros propios obstáculos, los de una organización que crece, afrontar cambios en la conducción, lograr sumar a todos en esta tarea, perseverar, trabajar a honor, luchar a diario. También fue difícil empezar a vincularnos con la Provincia, con la Nación, pensábamos que por ahí nos querían investigar. Había una duda tremenda, porque la colectividad ha sido castigada con agresiones, maltrato y discriminación”. En este sentido, valora el apoyo estatal en la consolidación de la cooperativa. “Me parecía muy raro el interés tan empeñado en que la Cooperativa crezca, que el mercado trabaje, que se agrande, que nos digan que nos teníamos que organizar para que nadie nos pueda manejar. Yo les preguntaba a los funcionarios ¿cuál es el interés de ustedes? Con el correr del tiempo, con la amistad que nos reúne con Rivara, con Palau , entendimos que hay una decisión política de trabajar de esta forma. Pero costó entender todo eso, porque nosotros fuimos muy arrasados como comunidad”.
Actualmente, se está finalizando la construcción del mercado frutihortícola. Las instalaciones darán lugar a unos 190 puestos de venta, que abastecen otros puntos de venta en Buenos Aires y se convertirá en uno de los ámbitos de comercialización hortifrutícola más importantes de la provincia . Esta iniciativa conjunta por parte de los gobiernos nacional, provincial y municipal, está orientada a fortalecer el trabajo de más de 150 productores hortícolas asociados a la cooperativa “2 de Septiembre” y a la consolidación de más de 500 puestos de trabajo vinculados a esta actividad. La finalidad de dicho convenio es mejorar la comercialización, la asistencia técnico productiva, consolidar la organización y mejorar las alternativas de financiamiento para la producción. Se destaca el proceso de organización de la comunidad boliviana, su búsqueda de alternativas de comercialización y la articulación con los gobiernos municipal, provincial y nacional. Según Caiaguara, “la prioridad la tienen los productores, porque nuestra visión es que sin la producción no hay ni oferta, ni demanda, ni competencia: la producción es todo”. La mayoría de los cooperativistas son horticultores de Pilar, Parada Robles, Capilla del Señor, Mercedes, Chivilcoy, San Antonio de Areco, General Rodríguez y Escobar. Aquí vienen a comprar de Pilar, de Capital Federal. Este mercado abastece a otros mercados de Morón, Moreno, La Matanza, Beccar, Escobar y Luján, contando con con la ventaja de la gran cantidad de productores, frente a la cantidad de revendedores que existe en otros mercados.
La colectividad cumple hoy con una actividad social y cultural muy importante. Como fue la “madre” de la Cooperativa, la misma le brinda ahora un espacio físico donde relizar actividades como sus campeonatos de fútbol, funcionando también como la “cocina” del mercado para que genere sus propios ingresos. En su momento, la colectividad también ayudó a la Cooperativa con un monto de dinero para hacer las mejoras y poder trabajar. Esta colectividad configuró una organización de productores y comerciantes, que funciona bajo dos figuras: Asociación Civil y Cooperativa Comercial. Creada en 2000, la primera tiene aproximadamente 305 socios. Dos facciones de migrantes bolivianos, por un lado los quinteros y por el otro, los trabajadores de la construcción, se disputaron su dirigencia. A la Cooperativa están asociados sólo los quinteros, ya que los de la construcción no participan de dicha actividad.
Desde poco tiempo después de la creación de la Asociación, el MAA, a través del Programa Cambio Rural Bonaerense, trabaja el crecimiento organizativo con la Comisión Directiva, por expreso pedido de sus miembros . En tanto, el Municipio intervino conjuntamente con el Embajador boliviano para evitar la clausura del Mercado ante el SENASA, que pretendía intervenir dada la falta de higiene y algún incumplimiento de normativas. Actualmente, una agrónoma delegada de ese organismo visita el mercado habitualmente, ofreciendo información a los puesteros para que mejoren la higiene y la seguridad. El municipio institucionalizó la asociación civil exigiendo la personería jurídica y la compra de la tierra donde se levanta el mercado. La Secretaría Calidad de Vida y Medioambiente municipal está armando un Manual de Buenas Prácticas, y trabajando en el uso racional de agroquímicos en la producción de las mercaderías que se comercializan allí.
El Municipio también articula políticas con la Embajada de Bolivia, mediante la firma de un un Acta de Entendimiento con dicho organismo, en mayo del corriente año. Este documento, según palabras del Embajador, "es el primero en firmarse con una Intendencia de la Provincia de Buenos Aires y crea un compromiso entre ambas partes para lograr afianzar los lazos de cooperación, estableciendo un grupo de trabajo permanente para favorecer la integración de nuestros conciudadanos a la sociedad que los cobija". Los aspectos relevantes del acuerdo para encarar futuras acciones, son los migratorios y de promoción comercial y microemprendimientos, así como impulsar el acceso a la educación, la cultura, el deporte y actividades para la integración social de los bolivianos radicados en Pilar. (http://www.embajadadebolivia.com.ar/pilar_2007.htm)
6.2. Otras actividades de la Secretaría
1) Elaboración de una nueva normativa, con el objeto de promover la actividad sustentable, de modo que los productores puedan continuar produciendo independientemente de las administraciones políticas de turno . Se les propone un plazo de un año para adecuarse a la misma, tanto en el mercado como en las quintas, con la idea de proveerlos de una herramienta legal para protegerlos.
2) Implementación del Programa Municipal “PROAAS” Promoción de la Actividad Agropecuaria Sustentable, por Ordenanza N° 247/06 (Decreto N°104/07) que tiene como objetivo la regularización de la actividad agropecuaria en el distrito, mediante el establecimiento de un marco legal que permita regular y estimular la actividad agropecuaria dentro de pautas establecidas para un desarrollo sustentable. Las casi 200 producciones deberán adecuar su funcionamiento a exigencias técnicas que garanticen el uso de los recursos naturales, minimizando impactos ambientales negativos. Para ello, cada actividad deberá contar con un responsable matriculado e inscripto en el Registro Municipal. Para poder implementar este programa, la Municipalidad acordó con el INTA Experimental San Pedro, en junio 2006, el asesoramiento gratuito .Ya se nuclearon 8 grupos incorporados al Programa Cambio Rural INTA , abarcando uno 100 productores hortícolas, algunos fuera del Mercado boliviano. Cada grupo tiene un productor responsable y un técnico pagado por INTA. Se promueve el uso racional del suelo y la regularización de la tenencia de la tierra. Para ello se realizan: registro de la totalidad de actividades agropecuarias ; registro de profesionales agro veterinarios; aplicación de “buenas prácticas agropecuarias” en todas las explotaciones ; registro del estudio técnico de auditoría ambiental y manual de buenas prácticas por establecimiento. Se articula con agrónomos del INTA que asesoran 80 productores en el territorio; técnicos del Programa Cambio Rural INTA; agrónomos y veterinarios del sector privado.
3) Implementación del Programa de Agricultura Urbana, articulando con el Prohuerta del INTA, con el objeto de mejorar el nivel socioeconómico y alimentario de las familias de escasos recursos mediante la promoción del trabajo familiar y colectivo a través de la realización de huertas familiares y comunitarias, complementadas con producción de aves para huevos y carne, frutales, pan, dulces y conservas de alimentos. Se proponen los siguientes proyectos: a) “Vivero Municipal” (floral para el mejoramiento de plazas; producción de compostado y plantines hortícolas para huertas comunitarias); b)“Desarrollo y Promoción de Huertas y granjas” familiares y comunitarias en todo el partido, priorizando las familias con necesidades básicas insatisfechas; c)“Formulación, evaluación y tutoría de emprendimientos asociativos”:fomento del desarrollo de proyectos productivos con instituciones barriales reconocidas; d)“Ferias francas”:creación de un marco legal que habilite y promueva ferias locales y regionales de productos agroecológicos con seguimiento técnico. Se propone trabajar con: el programa Pro-Huerta del INTA ; Ministerio de Desarrollo Social de la Nación; Salud y Acción Social de Pilar; Ministerio de Desarrollo Humano de la Pcia de Buenos Aires; escuelas,asociaciones civiles y otras instituciones locales. Se logró trabajar en los 11 centros de capacitación establecidos, llegando a 1004 huertas familiares, el 6.22% de hogares de la línea de pobreza , las cuales representan a 4974 personas, el 5.68 % de la población objetivo en el partido . La superficie alcanzada de las huertas familiares llega a 105077 m2, siendo un 0.04% de la superficie del partido (254.5 km2 descontando superficie de ríos); se logró trabajar con 26 establecimientos educativos estatales de los 85 que se encuentran en el Partido, llegando a una población de 4712 alumnos; se trabajó con 36 huertas comunitarias (una Ong; una mutual; un hogar; un centro de formación; dos Casa del Niño; tres centros terapéuticos droga dependientes; siete huertas comunitarias y 10 comedores comunitarios) de los cuales el total de beneficiarios es de 961. El total de beneficiarios alcanzados suma 10647, siendo un 12.15 % de la población objetivo.
4) Implementación del Programa de Desarrollo Sustentable, cuyo objetivo es mejorar el desarrollo económico de las Pymes agropecuarias e industriales del partido y zona de influencia, respetando el medioambiente, a través de la consolidación de la comercialización, el fortalecimiento de la organización y el asesoramiento técnico. Se desarrollan estudios de impacto ambiental de establecimientos productivos; asesoramiento técnico a pequeños productores agropecuarios e industriales; capacitación en aspectos legales, organizativos y de gestión, comercialización, estudio de mercado y ronda de negocios. Se propone articular con:INTA; INTI; Universidad Nacional de Luján; Comité de Cuenca del Río Luján ; Asociaciones de productores agropecuarios y cámaras industriales; PYMES agropecuarias e industriales individuales. Se realizó un convenio entre INTA y Huertas Bonaerenses, para la implementación de cursos de huertas, construcción de herramientas, etc.
5) Se está planificando la elaboración de un mapa rural para identificar la tierra rural productiva del partido, así como la cantidad de hectáreas trabajadas, ya que las cartas de suelos, así como los mapas de catastro, están desactualizados y presentan algunas irregularidades.
Además de los programas descriptos, la Secretaría mencionada reliza articulaciones con distintos organismos nacionales, provinciales y municipales. Conjuntamente con el programa Manos a la Obra del Ministerio de Desarrollo Social de Nación, se otorga a los productores herramientas. También coordinan acciones con el SENASA en el Mercado de la colectividad boliviana . El Ministerio del Interior tiene un Plan para Inmigrantes, mediante el cual gestiona la documentación para los bolivianos del Mercado. Dentro del mismo Municipio, articula acciones con la Secretaría de Acción Social municipal , a través del Centro de Salud, trabajando conjuntamente en distintas temáticas: alimentación, producción, PyMES agropecuarias (desarrollo de línea de producción de conservas y dulces). En cuanto a iniciativas municipales para trabajar con organizaciones civiles ya existentes, actualmente, la Secretaría trabaja con 3 organizaciones: la Asociación de Cunicultores, la Asociación de Apicultores, y la Cooperativa Hortícola “2 de Septiembre” ya mencionada. Por otra parte, representantes de los productores primarios del Mercado conformaron una Mesa de Diálogo.
6.3.Análisis de la gestión municipal
En lo relativo a los cuatro ejes del desarrollo local presentados en el punto 2., el pasaje de economía informal a la formal se vislumbra en el municipio estudiado con el apoyo del gobierno local a la creación del Mercado de la Colectividad Boliviana. Por otra parte, existe planificación participativa con fuerte participación de los actores locales, que definen acciones comunes con organismos de gobierno local. Se intenta trabajar no sólo en la emergencia, sino en producir herramientas legales y técnicas que permitan una producción sustentable en el tiempo, independientemente de la administración de turno. Sin embargo, el sector privado no participa aún de un proceso de planificación continua.
Considerando los instrumentos técnicos (nivel de profesionalización de los equipos), estilos políticos de gestión (voluntad política del Intendente) y niveles o grados de participación de las organizaciones de la sociedad civil, puede decirse que en Pilar se da un modelo de gestión descentralizado, en el cual la prioridad pasa por el nivel de recursos y las capacidades de las organizaciones de la sociedad civil y un acrecentamiento de la relación Estado-sociedad que presupone mayor articulación entre ambos a partir del efectivo fortalecimiento de las organizaciones sociales.
La vinculación entre el Estado y la sociedad civil que se da en el partido analizado, muestra que el tipo de política implementado es “de promoción”. Si bien se tiende hacia un tipo de políticas “de desarrollo productivo”. Los programas actuales del gobierno municipal forman parte de una estrategia para involucrar actores económicos y líderes sociales. Se intenta promover la participación del Estado (a pesar de la escasez de recursos expresada por los funcionarios entrevistados), movilizar ONGs y líderes sociales locales. Los temas prioritarios de la política municipal son: salud, educación y asistencia social . Además existen, como vimos, varios programas y proyectos destinados a la producción agropecuaria, apoyados por el Intendente. En lo relativo a articulación Nación-Provincia-Municipio, existen 35 programas de microemprendimientos (entregas de máquinas de coser, desarrollo de economía social, compras de productos) y hay alrededor de 150 proyectos microempresariales presentados. En lo relativo a políticas de empleo, la más importante es la promoción industrial . En cuanto a las dificultades para el desarrollo local, la falta de capital económico que soporte actividades, ideas y proyectos, parece ser uno de los problemas del municipio analizado. El presupuesto municipal actual ronda los 38 a 42 millones de pesos, en tanto el partido necesitaría unos 200 millones. A pesar de ello, Pilar es uno de los municipios bonaerenses que más creció en los últimos años, con 500 millones de dólares aproximadamente de inversión privada. El Estado invirtió un 1% de los recursos en los últimos 10 años. Desde la gobernación local reclaman tener “las manos atadas” por la falta de autonomía municipal, por eso la estrategia consiste en conseguir y gestionar recursos financieros para el partido, a través de la articulación con otras instituciones .
Puede decirse que las políticas del municipio de Pilar en cierta forma contribuyen a la conformación de territorios hortícolas, ya que se intenta nuclear a los horticultores, que tradicionalmente se encuentran dispersos, mediante la creación de un marco legal de promoción de la actividad sustentable. Al decir del delegado del municipio en el Mercado Boliviano: “hacer que las localidades se potencien desde lo rural.” Respecto de los niveles de relación entre las políticas municipales y las necesidades del sector hortícola, puede decirse que desde el municipio se recogen los pedidos y se actúa en consecuencia, intentando resolverlos o conectando los reclamos con los organismos competentes para ello. En este sentido, se realizaron acciones como creación de un Comité de Productores (dentro de los cuales, los hortícolas son aquellos que pertenecen a la Cooperativa “2 de Septiembre”); intervención a pedido de productores para resolver problemas derivados de la irregularidad de la situación de las camionetas con que transportan la producción (falta de patentamiento, vehículos en mal estado y sin verificación, etc), en cuyo caso fueron conectados con la Dirección de Tránsito del municipio; gestiones para temas no específicamente productivos: otorgamiento de Libreta Sanitaria, otorgamiento de DNI (a través de la Secretaría de Acción Social municipal), intervención para paliar necesidades sanitarias de los productores, mediante la instalación de un camión sanitario que va a las explotaciones para realizar control médico, pediátrico y odontológico. En este sentido, la gestión realizada por el municipio hacia el ámbito rural del partido, puede catalogarse de integral, ya que abarca aspectos diversos como los productivos, de salud y atención de las necesidades básicas para mejorar la calidad de vida de los productores.
6.4. Desafíos de la gestión municipal
Existe un conjunto de desafíos tanto para el análisis de las condiciones sociopolíticas del Municipio, como en el orden práctico (capacidad de acción concreta de gobiernos). Es necesario resolver dos situaciones: por un lado, la necesidad de aumentar la capacidad técnica y de gestión del gobierno municipal, mediante formulación e implementación de programas sociales y de desarrollo local que respondan a las demandas de población más afectada: “el desafío es organizar a los productores ”; por otro lado, la creciente “localización” de las demandas de los ciudadanos, que sienten cada vez más lejanos los niveles nacionales y provinciales. Se requieren nexos con nuevas formas de organización social (ONGs, entidades intermedias, organizaciones de base, iglesias, etc) y con el sector privado, desarrollando modelos participativos que articulen la relación Estado-sociedad en el plano local.
6.5. Reflexiones para el caso analizado
La demanda de mayor articulación entre las entidades que actúan en el medio rural se manifiesta en la población local en diversas instancias (reuniones de grupos del programa Cambio Rural, etc). La capacidad de respuesta de las estructuras burocráticas gubernamentales locales es, por el momento, adecuada a las demandas de los productores. Si bien no existe una planificación integral en políticas y acciones de desarrollo rural local, se ha superado en parte la “cultura del bombero” en la ejecución estatal (referida a falta de planificación a mediano y largo plazo y escasa capacidad de prevención de contingencias). Se visualiza cierta coordinación y articulación entre y dentro de los organismos públicos del municipio (medioambiente, acción social, secretaría de gobierno).
Es de destacar el personalismo que se muestra en las estrategias de intervención locales, dado que la mayoría de las personas que participan se conocen desde hace años, en forma directa, habiendo compartido previamente otros espacios de trabajo o políticos (universidades, cargos públicos en otros estamentos estatales, etc). Existe una tendencia a fortalecer el rol de estos actores, aumentando también su capital simbólico en la arena de disputas. En el caso estudiado, en la medida en que las estructuras formalizan acuerdos a través de convenios u otros mecanismos, existe reconocimiento explícito de la labor de los funcionarios que motorizaron estos enlaces, lo cual mejoraría su posición dentro de la estructura del organismo al que pertenecen, con lo cual el tiempo y trabajo dedicado se constituirían en un capital del funcionario, en la medida en que éste es valorado. Además, la formalización de estos espacios (como el convenio firmado entre INTA y el gobierno local) también permitiría a cada uno de estos agentes públicos un margen de acción y de toma de decisiones mayor, así como probablemente ingresar a la arena de disputa con otros capitales. Las políticas implementadas se basan en las relaciones interpersonales y la confianza depositada por los productores en los funcionarios que están en permanente contacto directo con ellos, visitando semanalmente sus explotaciones y el mercado, y participando en reuniones formales e informales con los técnicos a cargo de la ejecución de los distintos programas.
Por otra parte, de acuerdo a entrevistas realizadas, los participantes comparten el sentimiento de aunar esfuerzos entre distintos niveles institucionales (estado nacional, provincial y municipal; organizaciones civiles; universidades con injerencia en el ámbito local) para concretar estrategias armonizadas de desarrollo rural. Se vislumbra la creación de un ámbito de discusión entre organizaciones públicas y de la sociedad civil, concordando con cierta homogeneización del espacio en relación con el origen de los participantes (la mayoría del INTA, de la Secretaría de Medioambiente y de organizaciones de productores bolivianos) y la definición y concreción de actividades para llevar a cabo en forma conjunta, lo que permite la concreción de una agenda programática (recorridas semanales por las explotaciones por parte de los técnicos del programa; organización de talleres de capacitación; creación de canales comunes de comercialización de hortalizas).
En cuanto a los actores públicos y las reglas de juego, los agentes intervinientes nutren sus posiciones del reconocimiento de los organismos que representan, y también accionan fuentes de legitimación de sus discursos en base a su propia trayectoria personal.
En el caso analizado, se destaca la “presencia en territorio” del gobierno municipal. Coincidimos con Nussbaumer en que “teniendo en cuenta que el sujeto central de las acciones y programas de desarrollo rural local son los pequeños productores agropecuarios, la trayectoria y cobertura en términos de cantidad de población objetivo asistida, es una fuente de legitimación fundamental de los discursos y visiones de mundo de los organismos estatales vinculados” (op cit, 2007.:10). La combinación de este reconocimiento con el “sentirse autorizado” para representar los intereses de los actores participantes, muestra que cuanto mayor sea la “presencia territorial” (en términos de cantidad de grupos y familias asistidas), mayor es la legitimidad de los discursos.
En lo relativo a trayectoria, recursos humanos y económicos, es importante el reconocimiento de trayectorias personales de algunos funcionarios municipales por parte de los productores. Así mismo, el INTA es el organismo técnico de mayor trayectoria nacional (desde 1956) y posee una amplia cobertura territorial, apoyada en grupos asistidos y en la presencia de una regional experimental (San Pedro) y la agencia de Escobar, comprometiendo profesionales y técnicos contratados para la intervención en el municipio. En cuanto a recursos económicos, el INTA es una de las entidades del Estado Nacional que más ha aumentado su presupuesto posterior a la crisis económica en la Argentina de 2001 (op cit, 2007). La situación de la Secretaría de Medioambiente y Calidad de Vida del municipio, en particular, la subsecretaría de Medioambiente y Calidad de Vida de ese organismo, es relativamente diferente, respecto de su experiencia en desarrollar acciones de intervención, siendo menor a la del INTA. Un elemento que juega en la legitimación de la trayectoria de los organismos participantes es la confianza depositada para mantener los acuerdos y líneas de trabajo. Durante el trabajo de campo realizado, los representantes de las instituciones participantes demostraban que la confianza, considerada básica para lograr el trabajo articulado, no se deposita en el gobierno como institución, sino en algunas de las personas que conocen hace tiempo y que se ubican temporariamente en ese rol. Esto nos lleva a preguntarnos qué ocurriría con un cambio de staff administrativo en el gobierno municipal, o peor aún, con un cambio de líneas y/o estrategias de acción política.
El peso de las temáticas de desarrollo rural local en las políticas del gobierno municipal depende casi exclusivamente de la voluntad de llevar a cabo acciones por parte de la Secretaría de Medioambiente y Calidad de Vida. La articulación entre organismos públicos (distintas secretarías del gobierno municipal; el INTA) con asociaciones de la sociedad civil (cooperativa “2 de Septiembre”) como nueva regla, impone la confluencia en espacios comunes de discusión política, confrontando a cada uno de los agentes intervinientes a establecer estrategias para mantener sus posiciones en función de las reglas de juego en esta arena de disputa. En términos locales, la presencia en territorio y la trayectoria en políticas son recursos que contribuyen al reconocimiento de los agentes como conocedores y expertos en desarrollo rural para el municipio. Estos recursos les permiten a su vez legitimarse como portavoces de las necesidades de los pequeños productores, y acumular capital en este sentido (op cit, 2007). El capital simbólico no es recurso suficiente para liderar el campo de juego, en el cual las reglas implícitas remiten a otros capitales, como la trayectoria en materia de desarrollo rural, la presencia territorial, los recursos humanos formados y el capital económico para la ejecución de estrategias de intervención (op cit, 2007).En el caso analizado, la participación de la sociedad civil que fortalece un modelo de toma de decisiones de abajo hacia arriba, es bastante prometedora. Sin embargo, no se visualiza una discusión profunda sobre qué es el desarrollo rural para el municipio ni cómo lograrlo. Si bien existen convenios bilaterales, aún no se da una plataforma política común para el desarrollo rural. La articulación como nueva regla (op cit, 2007), y el nuevo rol que los representantes deben cumplir para investir la misma, todavía no es clara en el caso de Pilar, ya que no se define una dimensión operativa de las políticas de articulación en torno al desarrollo rural. Cada entidad pública participante confluye en espacios con otras organizaciones para la coordinación de políticas. Se comparte información, se acuerdan diagnósticos de estrategias de desarrollo, se asiste a diferentes reuniones y actos en forma conjunta, etc. Pero estas acciones, como muestra Nussbaumer para el caso de Entre Ríos, no comprometen la autonomía en la toma de decisiones de las líneas y ámbitos de acción de sus organismos. Por ello nos preguntamos: ¿Qué es lo que hace que un intendente recientemente reelecto mantenga ese sistema aparentemente contradictorio, en el cual no se privilegia en la definición de perfil de territorio a la producción agropecuaria sino a las inversiones inmobiliarias de los emprendimientos urbanísticos nuevos, pero a la vez, se apoya contundentemente la labor de la Secretaría de Medioambiente y sus políticas de desarrollo de la producción, lo que implica el apoyo al perfil de actividades que compiten por el mismo recurso (el territorio)? ¿Cómo evolucionarán en estas condiciones las nuevas dinámicas a nivel de la economía local, en las que los mismos productores bolivianos desarrollan vínculos con los countries privados, mediante la venta directa de sus productos? En otras palabras: ¿hasta qué punto deberán supeditar sus programas de acción a una política de desarrollo municipal común? ¿Cuánto afectará esto los presupuestos asignados, la planta de profesionales, los roles de cada uno?
Es necesario analizar una “arena de disputas ampliada”, en la que existen grupos sociales con diversos intereses y visiones de mundo, cuyos conflictos se discuten o dirimen en otros ámbitos distintos a los planificados. La deslegitimación del proceso de construcción de un espacio de debate, evidenciaría las contradicciones del propio estado municipal. Esto expresaría en abstracto la tradicional disociación de la política social y la política económica, disociación que muestra dos mundos separados de la misma realidad rural: por un lado el del crecimiento económico; por el otro, aquel orientado a un modelo de desarrollo focalizado en la inclusión de los pequeños productores mediante la contención social.
7. Conclusiones
En la actualidad, más en el ámbito conceptual y teórico que en el terreno práctico, parecería haber cierto consenso sobre postulados en torno a la descentralización, con un rol creciente de gobiernos municipales y provinciales en el diseño y ejecución de estrategias de desarrollo. Las instituciones provinciales y municipales enfrentan el desafío de colaborar de forma distinta con el sector privado para crear instrumentos innovadores de políticas, formular estrategias, apoyar instituciones y movilizar recursos locales para fomentar el empleo y la actividad económica. Más aún, cuando estas nuevas exigencias y demandas tienen que ser afrontadas con restricciones de índole presupuestaria derivada de las políticas tendientes al equilibrio fiscal en los niveles nacional, provincial y municipal. Por otra parte, una intervención de este tipo requiere continuidades a fin de ser sustentable en el tiempo. Se trata de políticas de largo plazo, que sobrevivan los vaivenes y ciclos de las políticas públicas. Otra cuestión a considerar es que el municipio debe definir para la implementación de la intervencion, un ámbito territorial que sea lo suficientemente grande para contener actores y organizaciones productivas que conformen una masa crítica, pero lo suficientemente pequeño para que funcionen la economía de proximidad y las relaciones de confianza. Además, dado que es en el territorio donde se juegan las relaciones interpersonales es necesario conocer las prácticas políticas paternalistas o clientelísticas y su papel en los procesos de intervención (Bocchicchio, 2004). El territorio se define como una realidad política (Pírez, 2004), en el sentido de que la organización estatal impone una inicial fragmentación político institucional que no contempla el gobierno local como tal, sino que distingue niveles territoriales: uno nacional (o global) a cargo del gobierno federal y otros dos parciales: regional (o intermedio) a cargo de gobiernos provinciales y local a cargo de gobiernos municipales. Esta fragmentación implica una trama de atribuciones y funciones, así como de autoridades, que en cada uno de los territorios las ejercen y desarrollan. Cada uno de esos territorios es a su vez una realidad política, que configura una unidad independiente de acumulación política, más allá de su mayor o menor autonomía (en calidad de atribuciones, recursos propios, capacidad de otorgarse sus propias normas, etc).En un contexto de fuerte crecimiento de las necesidades sociales, los municipios se convirtieron en el principal nivel estatal para la ayuda social (cuestión que comenzó a principios de los 90, cuando las crisis de picos inflacionarios obligaron a los municipios a intervenir para garantizar las condiciones de reproducción de la población, ampliándose ese papel durante esa década, con el sostenido crecimiento del desempleo y la pobreza que obligó a los municipios a convertirse en oferentes fundamentales de política social.La debilidad de lo público se da en la acumulación versus representación, ya que los procesos políticos se integran por dos dimensiones: incrementar las capacidades de toma de decisiones (acumulación de poder) y resolver situaciones sociales (representación). En términos formales-institucionales, la representación subordina a la acumulación, pero històricamente, ésta puede tender a subordinar a la primera.Si bien no analizamos aquí los tres circuitos de acumulación política (primario, secundario y terciario) propuestos por Pírez (2004), podemos decir que los actores políticos que existen en el caso estudiado operan predominantemente como sujetos de acumulación, compitiendo por el control de los recursos( por ej, el peso de las relaciones clientelares como base de esa acumulación).
El nivel local se presenta como adecuado para observar las dinámicas del territorio y las capacidades de respuesta de los actores locales frente al nuevo contexto socioeconómico de descentralización municipal. Surge el rol del Estado como mediador en la “gobernanza” que se pretende establecer: que los actores locales tomen conciencia de sus propias capacidades de acción y no queden a la espera de la acción pública (Albadalejo y Bustos Cara, 2004).
La situación argentina encuentra que los cuatro pilares del desarrollo local entran en crisis: la descentralización con recursos no se ha dado, hoy los municipios tienen menos recursos que a fines de los ´90; no se pudo constituir un proceso de planificación con manejo de tiempos, complicando la participación que tiende a retraerse; el sector privado tiene fuertes dificultades para participar; los gobiernos locales se ven limitados frente a procesos de crisis, a hacer lo que se puede, independientemente de aquello que se había planificado. Esto significa que hay que repensar parte de las metodologías de desarrollo local, en el marco de la emergencia (Arroyo, 2005a). Hay que utilizar planeamiento estratégico como elemento clave para el desarrollo; fomentar descentralización con recursos; incorporar al sector privado. Pero fundamentalmente, es necesario pensar y crear instrumentos y metodologías nuevas.
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“Fronteras de la Antropología”
Universidad Nacional de Misiones
05 al 08 de agosto de 2008
MESA 12. ANTROPOLOGÍA RURAL, AMBIENTE Y DESARROLLO:
“Agricultura, Ambiente y Desarrollo”
PONENCIA: “Desarrollo local y políticas rurales.
El caso del Municipio del Pilar, provincia de Buenos Aires”
María Carolina Feito
CONICET/FAUBA
mcfeito@ciudad.com.ar
PALABRAS CLAVES:
desarrollo local; políticas rurales; estrategias de intervención; perfil del territorio.
1. Introducción
En este trabajo intentaremos analizar el rol del municipio y las políticas municipales en las problemáticas reales de los productores hortícolas del partido del Pilar, provincia de Buenos Aires, así como definir qué tipo de rol se le otorga en el municipio a la horticultura. Consideramos que las nuevas funciones de los gobiernos locales implican un nuevo perfil del Estado. En Pilar, en los últimos años se reformularon estrategias de intervención en la gestión de los espacios hortícolas del partido. Analizaremos distintos ejes del concepto de desarrollo local, cuál es el perfil del territorio y el rol de la sociedad civil en procesos de desarrollo local, para finalmente, comentar algunos desafíos de la gestión municipal en el partido mencionado. Presentamos avances de la investigación en curso , en la cual aplicamos metodología cualitativa con la realización de trabajo de campo etnográfico en distintos ámbitos municipales del partido, mediante entrevistas a funcionarios, responsables de programas en ejecución, productores hortícolas y observaciones participantes en reuniones de grupos de productores, recorridas por quintas, etc.
2. ¿Qué es el desarrollo local?
En América Latina en los ´80, el desarrollo rural se configuró como un conjunto de proyectos y programas desarticulados, que en general no produjeron desarrollo en la economía rural ni consiguieron beneficios para la población . En los ´90, la pobreza rural desencadenó la reformulación de enfoques y metodologías que se venían aplicando, mostrando la necesidad de considerar aspectos que se habían dejado de lado: el territorio, la participación de la sociedad civil, el desarrollo institucional y la descentralización; reconociendo también la urgencia de articular programas locales con nacionales y regionales. En este marco, el enfoque del desarrollo local considera la construcción de capacidades competitivas, realizables mediante la definición de políticas territoriales que tiendan a integrar sistemas locales de empresas o redes empresariales. La viabilidad de los emprendimientos, de su acceso a mercados dinámicos, depende de que los pequeños productores establezcan acuerdos con otros agentes (ONGs, gobiernos locales y/o organismos de asistencia), para lo cual, el respaldo de la acción pública es decisivo . Dentro de este contexto, los diseños de políticas para el desarrollo rural asumieron la integración de las áreas rurales a los mercados y procesos de globalización para, sobre esta base, destacar la competitividad territorial. (Yáñez, David y Benedetto, 2007). Sin embargo, este enfoque economicista condiciona las posibilidades del desarrollo territorial a un escenario macroeconómico inmodificable, a la aceptación del mercado y a la legitimación de sus agentes dominantes, quienes determinan tendencias, oportunidades y restricciones del sector agropecuario (Shejtman y Berdagué, 2003).
La idea del “desarrollo local” refiere básicamente el “desarrollo desde abajo”, desde las localidades, desde el territorio, y no desde el Estado. En Argentina, tradicionalmente se aplicó el “desarrollo desde arriba”, en el cual el Estado Nacional definía los criterios y políticas a aplicar y los territorios eran simples receptores. Esta idea se fortalece en los años ´80, en el marco de la teoría y del concepto de descentralización (Arroyo, 2005a). Se relaciona con fomentar las actividades económicas con impacto social, con la mejora de las condiciones de vida del lugar, no sólo con crecimiento económico. Se trata de repensar qué es estratégico en un territorio determinado, cuál es el perfil de ese territorio, qué elementos son importantes y cuáles accesorios. Esta idea se basa en cuatro ejes: A) Descentralización: idea de que la Nación transferiría recursos hacia las provincias y hacia los municipios. En general, esto fue al revés, sobre todo en el caso de los municipios: en términos de volumen general, cada vez tienen menos recursos. Los niveles locales son los primeros en bajar la recaudación en épocas de crisis; B) Pasaje de la economía informal a la economía formal, promoviendo actividades económicas estratégicas, actividades informales y microemprendimientos que con el tiempo pasarían a la economía formal. Sin embargo, la integración de la cadena económica de la informalidad a la formalidad entró en crisis, en gran medida, producto de la recesión , especialmente en 2004-2005 (Arroyo, 2005a). C) Planificación participativa: referida a fomentar desarrollo de un plan estratégico, con fuerte participación de los actores locales, que definen qué quieren hacer, hacia dónde van, qué condiciones tienen, etc..Esta idea de planeamiento también concebía trabajar sobre la turbulencia: planificar y construir escenarios para situaciones cambiantes (Robirosa et al, 1990). A nivel municipal, en las áreas sociales se pretende privilegiar la promoción en lugar de la asistencia (promover y generar actividades, no solamente otorgar bienes y/o servicios). Sin embargo, se realiza más asistencia social. En las áreas productivas de los municipios se conoce y trabaja con el concepto de cadena de valor, con la idea de articular y encadenar emprendimientos para otorgarles sostenimiento. ”La emergencia obliga a actuar en contra de las propias convicciones, tratando de hacer lo que se puede, como se puede, aún creyendo que habría que hacerlo de otra manera” (Arroyo, 2005a:5). D) Rol del sector privado: idea de que el desarrollo local conlleva la articulación de los municipios (primer sector) con el sector privado, empresas, comercios (segundo sector) y la sociedad civil, organizaciones sociales (tercer sector). En la práctica, en la mayoría de los lugares, el sector privado aportó muy poco al desarrollo local, con aportes concretos pero sin participar en un proceso de planificación continua.
3. El perfil del territorio
El concepto de “territorio” se transforma en instrumento privilegiado de la comprensión de una realidad compleja, integrando en una totalidad condicionamientos estructurales y acciones de los actores como sujetos competentes capaces de producir innovaciones adaptativas, en las cuales se manifiesta el valor de los conocimientos y el saber hacer de los actores rurales y los procesos de valorización que asocian cultura y mercado (Albadalejo y Bustos Cara, 2004; Manzanal, 2006). Un elemento clave es la definición de perfil de un territorio, perfil de desarrollo referido fundamentalmente a la identidad y la capacidad local: lo que identifica a la gente que vive en un lugar. Argentina, con sus más de dos mil localidades, tiene tres tipos de condiciones en función de un perfil: A) localidades con perfil definido, articulando sus actividades, proyectos y líneas de acción en función del mismo (siguen el mismo camino que hace unas décadas); B) localidades con perfil en crisis: a) crisis abrupta: quiebre del esquema de desarrollo, debiendo redefinir el perfil en función de la identidad local (relacionado con lo que está dispuesta a hacer la gente del lugar); b) crisis paulatina: no hay un momento específico de quiebre; localidades que siguen realizando las mismas actividades pero generando cada vez menos movimiento económico local, menos impacto social; C) localidades sin perfil de desarrollo definido: no queda claro sobre qué bases se asienta el desarrollo económico, ni la mejora de la calidad de vida de la gente a partir de ello. Para definir el desarrollo local es necesario identificar en qué situación se encuentra la localidad y cuál es su perfil, entendido como “perfil posible en función de los recursos que hay y de los recursos que no hay; en función de la identidad local, de las condiciones que se tienen; de la historia; de lo que fracasó y de lo que no funcionó”. (Arroyo, 2005a:8). Siguiendo este razonamiento, las localidades que no puedan definir un perfil de desarrollo, difícilmente puedan encarar un programa de desarrollo local.
La discusión conceptual referida a cuáles son las dificultades para el desarrollo local, tiene tres líneas claves de pensamiento: 1) falta capital cultural; el nivel de expectativas no es cubierto, hay que cambiar los valores, mejorar el sistema educativo, no hay una cultura del trabajo, del esfuerzo; 2) falta capital social: deficiencia en las redes, en vínculos, articulaciones (municipio-sociedad de fomento, etc); 3) falta de capital económico: no hay recursos financieros que soporten las actividades, ideas y proyectos.
4. El rol de la sociedad civil en procesos de desarrollo local
Pueden establecerse distintas características y modalidades de participación de la sociedad civil en las políticas implementadas por el nivel local. Sólo a partir del establecimiento de articulaciones entre el Estado y la sociedad civil, probando la eficacia de ese mecanismo en la implementación de políticas sociales, puede empezar a pensarse en la articulación entre lo económico y lo social, que es lo que da pie al desarrollo local.
El debate sobre las vinculaciones entre Estado y sociedad civil tiene larga tradición académica en las ciencias sociales .En los últimos años, con la crisis de la Argentina, se produce un cambio profundo en las relaciones Estado-sociedad, situándose la propia relación en el centro de la discusión. Esto supone partir de una particular concepción del Estado, como una producción social , como parte intrínseca de la sociedad, como aspecto co-constitutivo de ella (Alfaro, 2000). La escisión entre Estado y sociedad civil, debido a las necesidades de legitimación y fundamentación del poder del Estado, requiere ciertas mediaciones (la ciudadanía, la Nación, el pueblo) . La sociedad civil es concebida no por oposición al Estado, sino como una construcción social con dinámica propia, producto de las interacciones, juegos de poder y estrategias de los actores que la componen, aunque estas estrategias se desplieguen en determinados escenarios estructurales (Alfaro, 2000).
La práctica concreta de las instituciones estatales y no estatales se sustenta en determinados paradigmas teóricos que muestran determinada concepción de la relación entre la acción de los sujetos y las estructuras sociales. Los modelos políticos y las estrategias adoptadas están relacionados explícita o implícitamente con ciertas interpretaciones teóricas o estrategias metodológicas (Long, 1992). Concibiendo al Estado como una forma de la práctica social y no por fuera de la sociedad, las políticas públicas pueden entenderse como un "conjunto de sucesivas tomas de posición del Estado frente a cuestiones socialmente problematizables" (Oszlak, 1980, citado en Alfaro, 2000) . Coincidimos con Alfaro en que "estas "tomas de posición" suponen determinados comportamientos y pautas de acción, funciones y roles definidos tanto para el Estado como para los actores de la sociedad civil" (2000, comillas en el original). Las formas de intervención social del Estado son "producto conflictivo de diseños racionales provenientes de voluntades políticas y de contextos y relaciones de fuerza que sobredeterminan los modos en que interviene el Estado"(Andrenacci, Neufeld y Raggio, 2001:21).
En el ámbito de las políticas implementadas en el mundo rural, las actuales intervenciones estatales obedecen a una lógica distinta que la que las ordenaba unas décadas atrás, cuando eran concebidas como políticas agrarias. Hoy, en cambio, dichas intervenciones pueden pensarse como un tipo específico de política social, planteando modificaciones a nivel de la concepción de desarrollo y en la relación entre Estado y sociedad civil. Desde fines de los `90 se entiende por política social a determinados mecanismos estatales de redistribución de bienes y servicios, accionados al interior de una sociedad. Se pueden distinguir entonces distintos tipos de políticas: A) políticas de asistencia: responden a la lógica de resolver necesidades básicas de la población en extrema pobreza, tratándose de una relación entre un sujeto que da (el gobierno municipal) y otro que recibe (vecinos pasivos). No existe compromiso de articulación entre Estadoy sociedad, sino intento de resolver problemas de alta gravedad. No apuntan a un esquema de desarrollo de la comunidad local, pero dan respuesta a las demandas acuciantes; B) políticas de promoción: entran en juego otros actores (organizaciones de base, entidades intermedias, ONGs, vecinos activos), tratándose de una relación de ida y vuelta entre alguien que da (gobierno municipal) y alguien que recibe (familias, grupos de personas, etc), pero participa en la definición de política y se capacita. Sólo pueden cristalizarse efectivamente si existe capacidad técnica, si han realizado eficientemente las políticas de asistencia. Se fortalece la relación Estado-sociedad civil, pero siempre exclusivamente en el nivel de las políticas sociales, sin vinculación con lo económico; C) políticas de desarrollo productivo: incluyen actores diferentes que provienen del campo privado (empresas, comercios locales), articulando fortalezas económicas existentes para desarrollar económicamente la región. Se necesitan redes o articulaciones complementarias entre distintos gobiernos locales. Puede mejorar significativamente el nivel de producción y empleo de la localidad, cuando la articulación entre Estado y sector privado local apunta exclusivamente al eje económico. Pero si no existe articulación con las políticas sociales, el impacto real sobre los vecinos es bajo; D) Nivel de desarrollo local: contiene la mayor articulación entre actores, pues no sólo participa el gobierno municipal sino también el segundo sector (lo privado) y el tercer sector (la sociedad civil). Apuntar al desarrollo local significa “potenciar los recursos y actores existentes en función de la capacidad de inserción de la región en el funcionamiento económico global y, a su vez, potenciar la inserción de los vecinos en el nivel de decisiones y acciones que involucran a la comunidad local” (Arroyo, 2005b: 7).
5. Modelo de gestión
Un nivel de análisis clave está relacionado con el modelo de gestión. La capacidad de llevar adelante programas o políticas municipales se relaciona con el nivel de articulaciòn que se da en tres planos:
A. Instrumentos técnicos (nivel de profesionalización de los equipos): deben contemplarse las siguientes variables: a) determinación del programa (características generales de la política a implementar; distintos proyectos o tareas a llevar adelante; establecimiento de prioridades; análisis de los resultados esperados); b) análisis de la relevancia de la política a llevar a cabo (punto crítico de la relación entre políticos y técnicos);c) mecanismos de evaluación y seguimiento del programa implementado; d) estudio del impacto causado por la política (difícil de medir, porque se suelen producir impactos impensados en la población que la recibe, así como nuevos conflictos no previstos); e) eficacia (referido exclusivamente a los resultados) y eficiencia (referida a los procedimientos) de las políticas; f) el grado de sustentabilidad del programa (posibilidad de dejar instaladas en la sociedad capacidades para poder llevar adelante el programa una vez que el Estado Municipal se retira o empiezan a recortarse los recursos).
B. Estilos políticos de gestión: se pueden establecer tres modelos diferenciados: a) modelo de gestión centralizado: quien planifica y ejecuta es el mismo actor (generalmente, intendente); b) modelo de gestión descentralizado: planificación y ejecución de politicas se hace en las distintas áreas territoriales del Municipio, otorgando mayor protagonismo a la sociedad civil, articulando mejor Estado y sociedad, con el riesgo de que el Municipio otorgue responsabilidades y funciones a las organizaciones sin acompañamiento;c) modelo de gestión asociada: combina parte de los dos anteriores; planificación conjunta con fuerte presencia del Ejecutivo Municipal; ejecución conjunta con fuerte presencia de organizaciones y actores de cada área del municipio; se toma en cuenta la realidad de todo el Municipio y aumenta el grado de compromiso de las organizaciones; dificultades posibles de coordinación entre ambos.
C. Niveles o grados de participación de las organizaciones de la sociedad civil: el rol del conjunto de actores involucrados (gobierno provincial, Ejecutivo Municipal, Concejo Deliberante, organizaciones de base, Ongs, etc) determina el éxito de las políticas municipales. En el modelo centralizado, el eje pasa por el Municipio o en algunos casos, por el gobierno provincial; en el descentralizado, la prioridad pasa por el nivel de recursos y las capacidades de las organizaciones de la sociedad civil; en el de gestión asociada, todos los actores tienen rol importante, si bien el Estado es quien planifica, pudiendo aparecer debilidades cuando no existen sistemas de coordinación adecuados o el Ejecutivo Municipal tiende a una política basada en clientelismo.
Las políticas municipales tienen características particulares, diferentes a las de nivel nacional o provincial, que obligan a articular los planos técnicos, políticos y sociales. “El estilo de gestión no determina por sí solo el resultado de la política implementada, pero sí el grado de apertura y capacidad de integración que tiene cada sociedad local.” (Arroyo, 2005b). La tendencia hacia el fortalecimiento de la relación Estado-sociedad local presupone mayor articulación entre ambos a partir de la efectiva participación de las organizaciones sociales. Si por el contrario, el Estado intenta “cooptar” las mismas, corre el riesgo de descentralizar sólo los problemas y no aumentar la capacidad de gestión. En el modelo de gestión asociada, además de mayor democratización es necesario añadir elementos que hacen a la eficacia (resultados) y eficiencia (procedimientos) de las políticas públicas, lo que exige mayores capacidades de gerenciamiento del Municipio pero también de las Ongs (que incluyen capacidad para elaborar diagnósticos certeros sobre fortalezas y debilidades de la comunidad local).
6. Las políticas para la producción agropecuaria en el Municipio del Pilar
El Partido o Municipio del Pilar, formalmente creado en octubre de 1864 , se ubica al Noroeste de la Pcia de Buenos Aires, a 58 Km. de la Ciudad de Buenos Aires y dispone de una superficie de 352 Km2. Está gobernado por el Partido Justicialista, a través del Intendente Humberto Zuccaro . En 1991, poseía una población total de 130.187 habitantes, que en 2001 había aumentado a 232.463, lo que arroja una variación relativa intercensal de un 60,69%. La densidad de población es de 654,83 hab/km2. (Indec, 2001). Por su inmejorable posición geográfica, la gran extensión y características de sus tierras y su ubicación estratégica sobre la Ruta Panamericana, ha atraído en los últimos años a miles de personas que buscan un lugar con tranquilidad y excelente acceso (principalmente desde la Ciudad de Buenos Aires) como así también a numerosas empresas e industrias que han elegido a Pilar para instalar sus plantas, especialmente en el Parque Industrial .
En los últimos años se reformularon estrategias de intervención en la gestión de los espacios hortícolas del partido. Actualmente, existen más de 200 producciones: 140 hortícolas (ubicadas a lo largo de Ruta 25, en Parque Irízar, Zelaya, y Ruta 8), cunícola, frutícola, apícola y de granja (alrededor de 40 granjas de ponedoras y 13 de carne; 2 ó 3 reproductoras; una de codorniz; 2 de chinchilla); 2 criaderos de vacas; 2 tambos y tiene importancia la floricultura, desarrollada por la colonia japonesa, así como la frutilla. También había un feed lot que cerró en 2006 y existe una fábrica de huevo líquido (Ovoprot). Entre los hortícolas, un 98% de productores son bolivianos, en tanto hay algunos argentinos e italianos. Por cantidad de hectáreas, se diferencian en grandes, medianos y producción de autoconsumo. En general, se produjo una cierta involución de la producción, especialmente la avícola.
Las políticas para la producción agropecuaria local dependen de la Subsecretaría de Medioambiente de la Secretaría de Calidad de Vida y Medioambiente de Pilar . Este organismo depende del Poder Ejecutivo Muncipal y trabaja en coordinación permanente con la Secretaría de Política Ambiental de la Provincia de Buenos Aires, en inspecciones en este Distrito. Según testimonios de distintos funcionarios municipales durante el trabajo de campo, la idea de las actuales polìticas hacia productores agropecuarios consiste en fortalecer el contacto con la gente, al tiempo que “bajar” las políticas al territorio local. Este organismo, desde la Jefatura de Departamento de Desarrollo Sustentable, desarrolla actualmente distintas actividades. Una de ellas es la participación en la creación y desarrollo del Mercado de la Colectividad Boliviana.
6.1. El Mercado de la Colectividad Boliviana de Pilar
La Cooperativa de Provisión y Servicios “2 de Septiembre” fue creada por iniciativa de la comunidad boliviana radicada en la zona. La mayoría de los productores comercializaban sus productos en mercados de otros distritos del conurbano bonaerense, asumiendo los costos de fletes. Esta situación generó la constitución de un grupo que, en primera instancia, abrió un pequeño mercado que pronto resultó “chico”. Tampoco el alquiler del predio en que funcionaba era conveniente porque, tal como expresan los productores, “el dueño del terreno se llevaba la mayor parte de la recaudación”. La alternativa entonces fue buscar un lugar que contuviera el crecimiento del incipiente mercado. Hacia 2003 este grupo consiguió alquilar un predio de poco más de dos hectáreas, en el que hoy desarrollan sus actividades y que lograron comprar. Sobre este predio se construyen las instalaciones del mercado, lo que promovió la organización formal de la cooperativa, su institucionalización y reconocimiento legal en 2004 . Parte del proceso es también la vinculación de la Cooperativa con el Estado. En este sentido, la organización comenzó a trabajar con el Municipio de Pilar, con el Ministerio de Asuntos Agrarios provincial (MAA) y con el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación. Esta estrategia generó espacios comunes de diálogo sobre las necesidades, demandas, expectativas del grupo, y el aporte de recursos técnicos y financieros, lo que posibilitó la concreción de una alternativa de comercialización para productos frutihortícolas regionales.
Las dificultades de este proceso son reconocidas por los mismos cooperativistas: el Presidente de la Cooperativa, Oscar Caiguara , reconoce que “primero porque tuvimos que superar nuestros propios obstáculos, los de una organización que crece, afrontar cambios en la conducción, lograr sumar a todos en esta tarea, perseverar, trabajar a honor, luchar a diario. También fue difícil empezar a vincularnos con la Provincia, con la Nación, pensábamos que por ahí nos querían investigar. Había una duda tremenda, porque la colectividad ha sido castigada con agresiones, maltrato y discriminación”. En este sentido, valora el apoyo estatal en la consolidación de la cooperativa. “Me parecía muy raro el interés tan empeñado en que la Cooperativa crezca, que el mercado trabaje, que se agrande, que nos digan que nos teníamos que organizar para que nadie nos pueda manejar. Yo les preguntaba a los funcionarios ¿cuál es el interés de ustedes? Con el correr del tiempo, con la amistad que nos reúne con Rivara, con Palau , entendimos que hay una decisión política de trabajar de esta forma. Pero costó entender todo eso, porque nosotros fuimos muy arrasados como comunidad”.
Actualmente, se está finalizando la construcción del mercado frutihortícola. Las instalaciones darán lugar a unos 190 puestos de venta, que abastecen otros puntos de venta en Buenos Aires y se convertirá en uno de los ámbitos de comercialización hortifrutícola más importantes de la provincia . Esta iniciativa conjunta por parte de los gobiernos nacional, provincial y municipal, está orientada a fortalecer el trabajo de más de 150 productores hortícolas asociados a la cooperativa “2 de Septiembre” y a la consolidación de más de 500 puestos de trabajo vinculados a esta actividad. La finalidad de dicho convenio es mejorar la comercialización, la asistencia técnico productiva, consolidar la organización y mejorar las alternativas de financiamiento para la producción. Se destaca el proceso de organización de la comunidad boliviana, su búsqueda de alternativas de comercialización y la articulación con los gobiernos municipal, provincial y nacional. Según Caiaguara, “la prioridad la tienen los productores, porque nuestra visión es que sin la producción no hay ni oferta, ni demanda, ni competencia: la producción es todo”. La mayoría de los cooperativistas son horticultores de Pilar, Parada Robles, Capilla del Señor, Mercedes, Chivilcoy, San Antonio de Areco, General Rodríguez y Escobar. Aquí vienen a comprar de Pilar, de Capital Federal. Este mercado abastece a otros mercados de Morón, Moreno, La Matanza, Beccar, Escobar y Luján, contando con con la ventaja de la gran cantidad de productores, frente a la cantidad de revendedores que existe en otros mercados.
La colectividad cumple hoy con una actividad social y cultural muy importante. Como fue la “madre” de la Cooperativa, la misma le brinda ahora un espacio físico donde relizar actividades como sus campeonatos de fútbol, funcionando también como la “cocina” del mercado para que genere sus propios ingresos. En su momento, la colectividad también ayudó a la Cooperativa con un monto de dinero para hacer las mejoras y poder trabajar. Esta colectividad configuró una organización de productores y comerciantes, que funciona bajo dos figuras: Asociación Civil y Cooperativa Comercial. Creada en 2000, la primera tiene aproximadamente 305 socios. Dos facciones de migrantes bolivianos, por un lado los quinteros y por el otro, los trabajadores de la construcción, se disputaron su dirigencia. A la Cooperativa están asociados sólo los quinteros, ya que los de la construcción no participan de dicha actividad.
Desde poco tiempo después de la creación de la Asociación, el MAA, a través del Programa Cambio Rural Bonaerense, trabaja el crecimiento organizativo con la Comisión Directiva, por expreso pedido de sus miembros . En tanto, el Municipio intervino conjuntamente con el Embajador boliviano para evitar la clausura del Mercado ante el SENASA, que pretendía intervenir dada la falta de higiene y algún incumplimiento de normativas. Actualmente, una agrónoma delegada de ese organismo visita el mercado habitualmente, ofreciendo información a los puesteros para que mejoren la higiene y la seguridad. El municipio institucionalizó la asociación civil exigiendo la personería jurídica y la compra de la tierra donde se levanta el mercado. La Secretaría Calidad de Vida y Medioambiente municipal está armando un Manual de Buenas Prácticas, y trabajando en el uso racional de agroquímicos en la producción de las mercaderías que se comercializan allí.
El Municipio también articula políticas con la Embajada de Bolivia, mediante la firma de un un Acta de Entendimiento con dicho organismo, en mayo del corriente año. Este documento, según palabras del Embajador, "es el primero en firmarse con una Intendencia de la Provincia de Buenos Aires y crea un compromiso entre ambas partes para lograr afianzar los lazos de cooperación, estableciendo un grupo de trabajo permanente para favorecer la integración de nuestros conciudadanos a la sociedad que los cobija". Los aspectos relevantes del acuerdo para encarar futuras acciones, son los migratorios y de promoción comercial y microemprendimientos, así como impulsar el acceso a la educación, la cultura, el deporte y actividades para la integración social de los bolivianos radicados en Pilar. (http://www.embajadadebolivia.com.ar/pilar_2007.htm)
6.2. Otras actividades de la Secretaría
1) Elaboración de una nueva normativa, con el objeto de promover la actividad sustentable, de modo que los productores puedan continuar produciendo independientemente de las administraciones políticas de turno . Se les propone un plazo de un año para adecuarse a la misma, tanto en el mercado como en las quintas, con la idea de proveerlos de una herramienta legal para protegerlos.
2) Implementación del Programa Municipal “PROAAS” Promoción de la Actividad Agropecuaria Sustentable, por Ordenanza N° 247/06 (Decreto N°104/07) que tiene como objetivo la regularización de la actividad agropecuaria en el distrito, mediante el establecimiento de un marco legal que permita regular y estimular la actividad agropecuaria dentro de pautas establecidas para un desarrollo sustentable. Las casi 200 producciones deberán adecuar su funcionamiento a exigencias técnicas que garanticen el uso de los recursos naturales, minimizando impactos ambientales negativos. Para ello, cada actividad deberá contar con un responsable matriculado e inscripto en el Registro Municipal. Para poder implementar este programa, la Municipalidad acordó con el INTA Experimental San Pedro, en junio 2006, el asesoramiento gratuito .Ya se nuclearon 8 grupos incorporados al Programa Cambio Rural INTA , abarcando uno 100 productores hortícolas, algunos fuera del Mercado boliviano. Cada grupo tiene un productor responsable y un técnico pagado por INTA. Se promueve el uso racional del suelo y la regularización de la tenencia de la tierra. Para ello se realizan: registro de la totalidad de actividades agropecuarias ; registro de profesionales agro veterinarios; aplicación de “buenas prácticas agropecuarias” en todas las explotaciones ; registro del estudio técnico de auditoría ambiental y manual de buenas prácticas por establecimiento. Se articula con agrónomos del INTA que asesoran 80 productores en el territorio; técnicos del Programa Cambio Rural INTA; agrónomos y veterinarios del sector privado.
3) Implementación del Programa de Agricultura Urbana, articulando con el Prohuerta del INTA, con el objeto de mejorar el nivel socioeconómico y alimentario de las familias de escasos recursos mediante la promoción del trabajo familiar y colectivo a través de la realización de huertas familiares y comunitarias, complementadas con producción de aves para huevos y carne, frutales, pan, dulces y conservas de alimentos. Se proponen los siguientes proyectos: a) “Vivero Municipal” (floral para el mejoramiento de plazas; producción de compostado y plantines hortícolas para huertas comunitarias); b)“Desarrollo y Promoción de Huertas y granjas” familiares y comunitarias en todo el partido, priorizando las familias con necesidades básicas insatisfechas; c)“Formulación, evaluación y tutoría de emprendimientos asociativos”:fomento del desarrollo de proyectos productivos con instituciones barriales reconocidas; d)“Ferias francas”:creación de un marco legal que habilite y promueva ferias locales y regionales de productos agroecológicos con seguimiento técnico. Se propone trabajar con: el programa Pro-Huerta del INTA ; Ministerio de Desarrollo Social de la Nación; Salud y Acción Social de Pilar; Ministerio de Desarrollo Humano de la Pcia de Buenos Aires; escuelas,asociaciones civiles y otras instituciones locales. Se logró trabajar en los 11 centros de capacitación establecidos, llegando a 1004 huertas familiares, el 6.22% de hogares de la línea de pobreza , las cuales representan a 4974 personas, el 5.68 % de la población objetivo en el partido . La superficie alcanzada de las huertas familiares llega a 105077 m2, siendo un 0.04% de la superficie del partido (254.5 km2 descontando superficie de ríos); se logró trabajar con 26 establecimientos educativos estatales de los 85 que se encuentran en el Partido, llegando a una población de 4712 alumnos; se trabajó con 36 huertas comunitarias (una Ong; una mutual; un hogar; un centro de formación; dos Casa del Niño; tres centros terapéuticos droga dependientes; siete huertas comunitarias y 10 comedores comunitarios) de los cuales el total de beneficiarios es de 961. El total de beneficiarios alcanzados suma 10647, siendo un 12.15 % de la población objetivo.
4) Implementación del Programa de Desarrollo Sustentable, cuyo objetivo es mejorar el desarrollo económico de las Pymes agropecuarias e industriales del partido y zona de influencia, respetando el medioambiente, a través de la consolidación de la comercialización, el fortalecimiento de la organización y el asesoramiento técnico. Se desarrollan estudios de impacto ambiental de establecimientos productivos; asesoramiento técnico a pequeños productores agropecuarios e industriales; capacitación en aspectos legales, organizativos y de gestión, comercialización, estudio de mercado y ronda de negocios. Se propone articular con:INTA; INTI; Universidad Nacional de Luján; Comité de Cuenca del Río Luján ; Asociaciones de productores agropecuarios y cámaras industriales; PYMES agropecuarias e industriales individuales. Se realizó un convenio entre INTA y Huertas Bonaerenses, para la implementación de cursos de huertas, construcción de herramientas, etc.
5) Se está planificando la elaboración de un mapa rural para identificar la tierra rural productiva del partido, así como la cantidad de hectáreas trabajadas, ya que las cartas de suelos, así como los mapas de catastro, están desactualizados y presentan algunas irregularidades.
Además de los programas descriptos, la Secretaría mencionada reliza articulaciones con distintos organismos nacionales, provinciales y municipales. Conjuntamente con el programa Manos a la Obra del Ministerio de Desarrollo Social de Nación, se otorga a los productores herramientas. También coordinan acciones con el SENASA en el Mercado de la colectividad boliviana . El Ministerio del Interior tiene un Plan para Inmigrantes, mediante el cual gestiona la documentación para los bolivianos del Mercado. Dentro del mismo Municipio, articula acciones con la Secretaría de Acción Social municipal , a través del Centro de Salud, trabajando conjuntamente en distintas temáticas: alimentación, producción, PyMES agropecuarias (desarrollo de línea de producción de conservas y dulces). En cuanto a iniciativas municipales para trabajar con organizaciones civiles ya existentes, actualmente, la Secretaría trabaja con 3 organizaciones: la Asociación de Cunicultores, la Asociación de Apicultores, y la Cooperativa Hortícola “2 de Septiembre” ya mencionada. Por otra parte, representantes de los productores primarios del Mercado conformaron una Mesa de Diálogo.
6.3.Análisis de la gestión municipal
En lo relativo a los cuatro ejes del desarrollo local presentados en el punto 2., el pasaje de economía informal a la formal se vislumbra en el municipio estudiado con el apoyo del gobierno local a la creación del Mercado de la Colectividad Boliviana. Por otra parte, existe planificación participativa con fuerte participación de los actores locales, que definen acciones comunes con organismos de gobierno local. Se intenta trabajar no sólo en la emergencia, sino en producir herramientas legales y técnicas que permitan una producción sustentable en el tiempo, independientemente de la administración de turno. Sin embargo, el sector privado no participa aún de un proceso de planificación continua.
Considerando los instrumentos técnicos (nivel de profesionalización de los equipos), estilos políticos de gestión (voluntad política del Intendente) y niveles o grados de participación de las organizaciones de la sociedad civil, puede decirse que en Pilar se da un modelo de gestión descentralizado, en el cual la prioridad pasa por el nivel de recursos y las capacidades de las organizaciones de la sociedad civil y un acrecentamiento de la relación Estado-sociedad que presupone mayor articulación entre ambos a partir del efectivo fortalecimiento de las organizaciones sociales.
La vinculación entre el Estado y la sociedad civil que se da en el partido analizado, muestra que el tipo de política implementado es “de promoción”. Si bien se tiende hacia un tipo de políticas “de desarrollo productivo”. Los programas actuales del gobierno municipal forman parte de una estrategia para involucrar actores económicos y líderes sociales. Se intenta promover la participación del Estado (a pesar de la escasez de recursos expresada por los funcionarios entrevistados), movilizar ONGs y líderes sociales locales. Los temas prioritarios de la política municipal son: salud, educación y asistencia social . Además existen, como vimos, varios programas y proyectos destinados a la producción agropecuaria, apoyados por el Intendente. En lo relativo a articulación Nación-Provincia-Municipio, existen 35 programas de microemprendimientos (entregas de máquinas de coser, desarrollo de economía social, compras de productos) y hay alrededor de 150 proyectos microempresariales presentados. En lo relativo a políticas de empleo, la más importante es la promoción industrial . En cuanto a las dificultades para el desarrollo local, la falta de capital económico que soporte actividades, ideas y proyectos, parece ser uno de los problemas del municipio analizado. El presupuesto municipal actual ronda los 38 a 42 millones de pesos, en tanto el partido necesitaría unos 200 millones. A pesar de ello, Pilar es uno de los municipios bonaerenses que más creció en los últimos años, con 500 millones de dólares aproximadamente de inversión privada. El Estado invirtió un 1% de los recursos en los últimos 10 años. Desde la gobernación local reclaman tener “las manos atadas” por la falta de autonomía municipal, por eso la estrategia consiste en conseguir y gestionar recursos financieros para el partido, a través de la articulación con otras instituciones .
Puede decirse que las políticas del municipio de Pilar en cierta forma contribuyen a la conformación de territorios hortícolas, ya que se intenta nuclear a los horticultores, que tradicionalmente se encuentran dispersos, mediante la creación de un marco legal de promoción de la actividad sustentable. Al decir del delegado del municipio en el Mercado Boliviano: “hacer que las localidades se potencien desde lo rural.” Respecto de los niveles de relación entre las políticas municipales y las necesidades del sector hortícola, puede decirse que desde el municipio se recogen los pedidos y se actúa en consecuencia, intentando resolverlos o conectando los reclamos con los organismos competentes para ello. En este sentido, se realizaron acciones como creación de un Comité de Productores (dentro de los cuales, los hortícolas son aquellos que pertenecen a la Cooperativa “2 de Septiembre”); intervención a pedido de productores para resolver problemas derivados de la irregularidad de la situación de las camionetas con que transportan la producción (falta de patentamiento, vehículos en mal estado y sin verificación, etc), en cuyo caso fueron conectados con la Dirección de Tránsito del municipio; gestiones para temas no específicamente productivos: otorgamiento de Libreta Sanitaria, otorgamiento de DNI (a través de la Secretaría de Acción Social municipal), intervención para paliar necesidades sanitarias de los productores, mediante la instalación de un camión sanitario que va a las explotaciones para realizar control médico, pediátrico y odontológico. En este sentido, la gestión realizada por el municipio hacia el ámbito rural del partido, puede catalogarse de integral, ya que abarca aspectos diversos como los productivos, de salud y atención de las necesidades básicas para mejorar la calidad de vida de los productores.
6.4. Desafíos de la gestión municipal
Existe un conjunto de desafíos tanto para el análisis de las condiciones sociopolíticas del Municipio, como en el orden práctico (capacidad de acción concreta de gobiernos). Es necesario resolver dos situaciones: por un lado, la necesidad de aumentar la capacidad técnica y de gestión del gobierno municipal, mediante formulación e implementación de programas sociales y de desarrollo local que respondan a las demandas de población más afectada: “el desafío es organizar a los productores ”; por otro lado, la creciente “localización” de las demandas de los ciudadanos, que sienten cada vez más lejanos los niveles nacionales y provinciales. Se requieren nexos con nuevas formas de organización social (ONGs, entidades intermedias, organizaciones de base, iglesias, etc) y con el sector privado, desarrollando modelos participativos que articulen la relación Estado-sociedad en el plano local.
6.5. Reflexiones para el caso analizado
La demanda de mayor articulación entre las entidades que actúan en el medio rural se manifiesta en la población local en diversas instancias (reuniones de grupos del programa Cambio Rural, etc). La capacidad de respuesta de las estructuras burocráticas gubernamentales locales es, por el momento, adecuada a las demandas de los productores. Si bien no existe una planificación integral en políticas y acciones de desarrollo rural local, se ha superado en parte la “cultura del bombero” en la ejecución estatal (referida a falta de planificación a mediano y largo plazo y escasa capacidad de prevención de contingencias). Se visualiza cierta coordinación y articulación entre y dentro de los organismos públicos del municipio (medioambiente, acción social, secretaría de gobierno).
Es de destacar el personalismo que se muestra en las estrategias de intervención locales, dado que la mayoría de las personas que participan se conocen desde hace años, en forma directa, habiendo compartido previamente otros espacios de trabajo o políticos (universidades, cargos públicos en otros estamentos estatales, etc). Existe una tendencia a fortalecer el rol de estos actores, aumentando también su capital simbólico en la arena de disputas. En el caso estudiado, en la medida en que las estructuras formalizan acuerdos a través de convenios u otros mecanismos, existe reconocimiento explícito de la labor de los funcionarios que motorizaron estos enlaces, lo cual mejoraría su posición dentro de la estructura del organismo al que pertenecen, con lo cual el tiempo y trabajo dedicado se constituirían en un capital del funcionario, en la medida en que éste es valorado. Además, la formalización de estos espacios (como el convenio firmado entre INTA y el gobierno local) también permitiría a cada uno de estos agentes públicos un margen de acción y de toma de decisiones mayor, así como probablemente ingresar a la arena de disputa con otros capitales. Las políticas implementadas se basan en las relaciones interpersonales y la confianza depositada por los productores en los funcionarios que están en permanente contacto directo con ellos, visitando semanalmente sus explotaciones y el mercado, y participando en reuniones formales e informales con los técnicos a cargo de la ejecución de los distintos programas.
Por otra parte, de acuerdo a entrevistas realizadas, los participantes comparten el sentimiento de aunar esfuerzos entre distintos niveles institucionales (estado nacional, provincial y municipal; organizaciones civiles; universidades con injerencia en el ámbito local) para concretar estrategias armonizadas de desarrollo rural. Se vislumbra la creación de un ámbito de discusión entre organizaciones públicas y de la sociedad civil, concordando con cierta homogeneización del espacio en relación con el origen de los participantes (la mayoría del INTA, de la Secretaría de Medioambiente y de organizaciones de productores bolivianos) y la definición y concreción de actividades para llevar a cabo en forma conjunta, lo que permite la concreción de una agenda programática (recorridas semanales por las explotaciones por parte de los técnicos del programa; organización de talleres de capacitación; creación de canales comunes de comercialización de hortalizas).
En cuanto a los actores públicos y las reglas de juego, los agentes intervinientes nutren sus posiciones del reconocimiento de los organismos que representan, y también accionan fuentes de legitimación de sus discursos en base a su propia trayectoria personal.
En el caso analizado, se destaca la “presencia en territorio” del gobierno municipal. Coincidimos con Nussbaumer en que “teniendo en cuenta que el sujeto central de las acciones y programas de desarrollo rural local son los pequeños productores agropecuarios, la trayectoria y cobertura en términos de cantidad de población objetivo asistida, es una fuente de legitimación fundamental de los discursos y visiones de mundo de los organismos estatales vinculados” (op cit, 2007.:10). La combinación de este reconocimiento con el “sentirse autorizado” para representar los intereses de los actores participantes, muestra que cuanto mayor sea la “presencia territorial” (en términos de cantidad de grupos y familias asistidas), mayor es la legitimidad de los discursos.
En lo relativo a trayectoria, recursos humanos y económicos, es importante el reconocimiento de trayectorias personales de algunos funcionarios municipales por parte de los productores. Así mismo, el INTA es el organismo técnico de mayor trayectoria nacional (desde 1956) y posee una amplia cobertura territorial, apoyada en grupos asistidos y en la presencia de una regional experimental (San Pedro) y la agencia de Escobar, comprometiendo profesionales y técnicos contratados para la intervención en el municipio. En cuanto a recursos económicos, el INTA es una de las entidades del Estado Nacional que más ha aumentado su presupuesto posterior a la crisis económica en la Argentina de 2001 (op cit, 2007). La situación de la Secretaría de Medioambiente y Calidad de Vida del municipio, en particular, la subsecretaría de Medioambiente y Calidad de Vida de ese organismo, es relativamente diferente, respecto de su experiencia en desarrollar acciones de intervención, siendo menor a la del INTA. Un elemento que juega en la legitimación de la trayectoria de los organismos participantes es la confianza depositada para mantener los acuerdos y líneas de trabajo. Durante el trabajo de campo realizado, los representantes de las instituciones participantes demostraban que la confianza, considerada básica para lograr el trabajo articulado, no se deposita en el gobierno como institución, sino en algunas de las personas que conocen hace tiempo y que se ubican temporariamente en ese rol. Esto nos lleva a preguntarnos qué ocurriría con un cambio de staff administrativo en el gobierno municipal, o peor aún, con un cambio de líneas y/o estrategias de acción política.
El peso de las temáticas de desarrollo rural local en las políticas del gobierno municipal depende casi exclusivamente de la voluntad de llevar a cabo acciones por parte de la Secretaría de Medioambiente y Calidad de Vida. La articulación entre organismos públicos (distintas secretarías del gobierno municipal; el INTA) con asociaciones de la sociedad civil (cooperativa “2 de Septiembre”) como nueva regla, impone la confluencia en espacios comunes de discusión política, confrontando a cada uno de los agentes intervinientes a establecer estrategias para mantener sus posiciones en función de las reglas de juego en esta arena de disputa. En términos locales, la presencia en territorio y la trayectoria en políticas son recursos que contribuyen al reconocimiento de los agentes como conocedores y expertos en desarrollo rural para el municipio. Estos recursos les permiten a su vez legitimarse como portavoces de las necesidades de los pequeños productores, y acumular capital en este sentido (op cit, 2007). El capital simbólico no es recurso suficiente para liderar el campo de juego, en el cual las reglas implícitas remiten a otros capitales, como la trayectoria en materia de desarrollo rural, la presencia territorial, los recursos humanos formados y el capital económico para la ejecución de estrategias de intervención (op cit, 2007).En el caso analizado, la participación de la sociedad civil que fortalece un modelo de toma de decisiones de abajo hacia arriba, es bastante prometedora. Sin embargo, no se visualiza una discusión profunda sobre qué es el desarrollo rural para el municipio ni cómo lograrlo. Si bien existen convenios bilaterales, aún no se da una plataforma política común para el desarrollo rural. La articulación como nueva regla (op cit, 2007), y el nuevo rol que los representantes deben cumplir para investir la misma, todavía no es clara en el caso de Pilar, ya que no se define una dimensión operativa de las políticas de articulación en torno al desarrollo rural. Cada entidad pública participante confluye en espacios con otras organizaciones para la coordinación de políticas. Se comparte información, se acuerdan diagnósticos de estrategias de desarrollo, se asiste a diferentes reuniones y actos en forma conjunta, etc. Pero estas acciones, como muestra Nussbaumer para el caso de Entre Ríos, no comprometen la autonomía en la toma de decisiones de las líneas y ámbitos de acción de sus organismos. Por ello nos preguntamos: ¿Qué es lo que hace que un intendente recientemente reelecto mantenga ese sistema aparentemente contradictorio, en el cual no se privilegia en la definición de perfil de territorio a la producción agropecuaria sino a las inversiones inmobiliarias de los emprendimientos urbanísticos nuevos, pero a la vez, se apoya contundentemente la labor de la Secretaría de Medioambiente y sus políticas de desarrollo de la producción, lo que implica el apoyo al perfil de actividades que compiten por el mismo recurso (el territorio)? ¿Cómo evolucionarán en estas condiciones las nuevas dinámicas a nivel de la economía local, en las que los mismos productores bolivianos desarrollan vínculos con los countries privados, mediante la venta directa de sus productos? En otras palabras: ¿hasta qué punto deberán supeditar sus programas de acción a una política de desarrollo municipal común? ¿Cuánto afectará esto los presupuestos asignados, la planta de profesionales, los roles de cada uno?
Es necesario analizar una “arena de disputas ampliada”, en la que existen grupos sociales con diversos intereses y visiones de mundo, cuyos conflictos se discuten o dirimen en otros ámbitos distintos a los planificados. La deslegitimación del proceso de construcción de un espacio de debate, evidenciaría las contradicciones del propio estado municipal. Esto expresaría en abstracto la tradicional disociación de la política social y la política económica, disociación que muestra dos mundos separados de la misma realidad rural: por un lado el del crecimiento económico; por el otro, aquel orientado a un modelo de desarrollo focalizado en la inclusión de los pequeños productores mediante la contención social.
7. Conclusiones
En la actualidad, más en el ámbito conceptual y teórico que en el terreno práctico, parecería haber cierto consenso sobre postulados en torno a la descentralización, con un rol creciente de gobiernos municipales y provinciales en el diseño y ejecución de estrategias de desarrollo. Las instituciones provinciales y municipales enfrentan el desafío de colaborar de forma distinta con el sector privado para crear instrumentos innovadores de políticas, formular estrategias, apoyar instituciones y movilizar recursos locales para fomentar el empleo y la actividad económica. Más aún, cuando estas nuevas exigencias y demandas tienen que ser afrontadas con restricciones de índole presupuestaria derivada de las políticas tendientes al equilibrio fiscal en los niveles nacional, provincial y municipal. Por otra parte, una intervención de este tipo requiere continuidades a fin de ser sustentable en el tiempo. Se trata de políticas de largo plazo, que sobrevivan los vaivenes y ciclos de las políticas públicas. Otra cuestión a considerar es que el municipio debe definir para la implementación de la intervencion, un ámbito territorial que sea lo suficientemente grande para contener actores y organizaciones productivas que conformen una masa crítica, pero lo suficientemente pequeño para que funcionen la economía de proximidad y las relaciones de confianza. Además, dado que es en el territorio donde se juegan las relaciones interpersonales es necesario conocer las prácticas políticas paternalistas o clientelísticas y su papel en los procesos de intervención (Bocchicchio, 2004). El territorio se define como una realidad política (Pírez, 2004), en el sentido de que la organización estatal impone una inicial fragmentación político institucional que no contempla el gobierno local como tal, sino que distingue niveles territoriales: uno nacional (o global) a cargo del gobierno federal y otros dos parciales: regional (o intermedio) a cargo de gobiernos provinciales y local a cargo de gobiernos municipales. Esta fragmentación implica una trama de atribuciones y funciones, así como de autoridades, que en cada uno de los territorios las ejercen y desarrollan. Cada uno de esos territorios es a su vez una realidad política, que configura una unidad independiente de acumulación política, más allá de su mayor o menor autonomía (en calidad de atribuciones, recursos propios, capacidad de otorgarse sus propias normas, etc).En un contexto de fuerte crecimiento de las necesidades sociales, los municipios se convirtieron en el principal nivel estatal para la ayuda social (cuestión que comenzó a principios de los 90, cuando las crisis de picos inflacionarios obligaron a los municipios a intervenir para garantizar las condiciones de reproducción de la población, ampliándose ese papel durante esa década, con el sostenido crecimiento del desempleo y la pobreza que obligó a los municipios a convertirse en oferentes fundamentales de política social.La debilidad de lo público se da en la acumulación versus representación, ya que los procesos políticos se integran por dos dimensiones: incrementar las capacidades de toma de decisiones (acumulación de poder) y resolver situaciones sociales (representación). En términos formales-institucionales, la representación subordina a la acumulación, pero històricamente, ésta puede tender a subordinar a la primera.Si bien no analizamos aquí los tres circuitos de acumulación política (primario, secundario y terciario) propuestos por Pírez (2004), podemos decir que los actores políticos que existen en el caso estudiado operan predominantemente como sujetos de acumulación, compitiendo por el control de los recursos( por ej, el peso de las relaciones clientelares como base de esa acumulación).
El nivel local se presenta como adecuado para observar las dinámicas del territorio y las capacidades de respuesta de los actores locales frente al nuevo contexto socioeconómico de descentralización municipal. Surge el rol del Estado como mediador en la “gobernanza” que se pretende establecer: que los actores locales tomen conciencia de sus propias capacidades de acción y no queden a la espera de la acción pública (Albadalejo y Bustos Cara, 2004).
La situación argentina encuentra que los cuatro pilares del desarrollo local entran en crisis: la descentralización con recursos no se ha dado, hoy los municipios tienen menos recursos que a fines de los ´90; no se pudo constituir un proceso de planificación con manejo de tiempos, complicando la participación que tiende a retraerse; el sector privado tiene fuertes dificultades para participar; los gobiernos locales se ven limitados frente a procesos de crisis, a hacer lo que se puede, independientemente de aquello que se había planificado. Esto significa que hay que repensar parte de las metodologías de desarrollo local, en el marco de la emergencia (Arroyo, 2005a). Hay que utilizar planeamiento estratégico como elemento clave para el desarrollo; fomentar descentralización con recursos; incorporar al sector privado. Pero fundamentalmente, es necesario pensar y crear instrumentos y metodologías nuevas.
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